¿Qué es un referendo para el Consell de Garanties?

La Ley de Consultas Populares que actualmente se tramita en el Parlament de Catalunya para dar cobertura a la prevista para el 9 de noviembre ha quedado desnudada en el dictamen emitido la semana pasada por el Consell de Garanties Estatutàries. Dudo que ningún jurista que sin prejuicios lea el dictamen, incluidos sus votos particulares, no quede convencido de que la ley que se está elaborando en el Parlament vulnera la Constitución y que, por tanto, lo más prudente sería dejar el proyecto en el punto en el que se encuentra y volver a empezar de cero la redacción de la norma. El lector, sin embargo, no solamente extraerá esta conclusión, sino que seguramente se sorprenderá de que pese a lo contundente de los argumentos sobre la inconstitucionalidad de la ley que se encuentran en los votos particulares, la mayoría de los miembros del Consell de Garanties Estatutàries (cinco sobre nueve) se hayan inclinado por considerar que el proyecto no vulnera la Constitución. Una solución que resulta inexplicable en Derecho, como intentaré mostrar a continuación.

El problema nuclear que plantea la Ley de Consultas es que la competencia para la autorización de referéndums es exclusivamente estatal (art. 149.1.32º de la Constitución Española). Esto no plantea dudas y, de hecho, hasta donde yo sé, no ha sido discutido por nadie. La ley catalana de consultas por vía de referendo del año 2010, en vigor actualmente, así lo reconoce, como no podía ser de otra forma. De acuerdo con esta ley del año 2010 la Generalitat podría convocar un referéndum siempre que el Estado lo autorizase.

Evidentemente, esta situación no satisfacía los propósitos de los secesionistas, que pretenden celebrar la consulta prevista en noviembre incluso aunque no exista esa autorización del Estado. Para este fin se elabora la Ley de Consultas no Referendarias que ahora ha sido objeto de dictamen por el Consell de Garanties Estatutàries a petición de cuatro grupos parlamentarios y más de una décima parte de los diputados del Parlament de Catalunya. Con esta petición, los diputados pretendían que el Consell se pronunciase sobre la constitucionalidad de la propuesta, así como su adecuación al Estatut d'Autonomia de Catalunya.

Son varios los aspectos que plantean dudas de constitucionalidad en la proposición de ley; pero el más relevante, el núcleo del debate, es el relativo a la determinación de qué ha de entenderse por referendo. El propio título de la ley indica que se refiere a consultas “no referendarias” y se trata de una indicación necesaria porque, como hemos visto, en caso de que la consulta sea un referendo tal consulta precisaría de la autorización del Estado, debiendo canalizarse por la vía que ofrece la ley del año 2010 y no la que ahora se debate en el Parlament.

Ahora bien, ¿qué es un referendo? La respuesta es bastante clara, ya que el Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este tema en varias ocasiones y en ellas ha interpretado que para que una consulta pueda ser considerada un referendo ha de versar sobre una cuestión política de transcendencia especial y dirigirse a todos los ciudadanos. Y justamente en la ley que está elaborando el Parlament de Catalunya se prevé una consulta (artículo 3) cuyo objeto son decisiones políticas y en las que puede convocarse al conjunto de la población (artículo 5). Es decir, se trata de una consulta que es un referendo. Esto es meridianamente claro y así se explica con contundencia en los votos particulares del dictamen. En concreto, Eliseo Aja afirma que “el derecho no admite el nominalismo”; es decir, no por llamar a una cosa con otro nombre deja de ser esa cosa. Si a un referendo se le pretende llamar consulta no referendaria sigue siendo un referendo, o como explica el mismo Aja “un referendo simulado”, lo que implica ya no solamente vulneración de la Constitución, sino también del artículo. 122 del Estatut d'Autonomia.

Siendo esto así, ¿cómo es posible que cinco de los nueve miembros del Consell de Garanties Estatutaries hayan justificado la constitucionalidad del proyecto? Con auténtica curiosidad buceé en el cuerpo del dictamen para encontrar qué definición daban de referendo y de consulta no referendaria que permitiera salvar la constitucionalidad de la propuesta y lo que hallé es que lo que sostienen esos cinco miembros del Consell de Garanties es que aún siendo conscientes de la doctrina constitucional sobre la materia, entienden que el principio democrático no es compatible con que se excluyan determinadas materias de la posibilidad de realizar una consulta que no sea un referendo (¿por qué?) y como apoyo de su aserción mezclan la autonomía política en un Estado compuesto, la libertad de expresión, la reciente sentencia del TC de 25 de marzo sobre la declaración de soberanía del Parlament de Catalunya (¡donde se dice que una Comunidad Autónoma no puede convocar unilateralmente un referendo de autodeterminación!) y la decisión del Tribunal Supremo de Canadá en relación a Quebec. No tengo en la cabeza ninguna suma semejante de despropósitos jurídicos orientados a justificar (por emplear generosamente este término) la aserción de que, aunque una consulta dirigida al conjunto de la población sobre una cuestión política de importancia ha de ser considerada un referendo de acuerdo con la doctrina constitucional, no es un referendo en aquellos casos en los que se diga que no es un referendo. Esta idea es en el fondo el único contenido que se puede encontrar entre las páginas 30 a 35 del dictamen, claves en el mismo.

No es ésta la única cuestión de la que se ocupa el dictamen y hay otras que merecen una detallada atención, en especial la relativa a la configuración del registro de participación en consultas populares no referendarias, y de la que se ocupa con detalle el voto particular de Marc Carrillo; pero no quiero detenerme aquí en ello porque sería entrar en cuestiones técnicas que nos apartarían de lo que es mi preocupación principal: destacar la tristeza que causa el desprecio hacia el Derecho del que hace gala el dictamen.

La norma jurídica es interpretable, pero eso no quiere decir que pueda servir de base para decir cualquier cosa. Si así fuera, el Derecho desaparecería y sería sustituido por la mera voluntad del poder, que nos diría en cada caso qué es lo que tenemos que leer en cada precepto sin que el sentido aparente de lo escrito goce de ningún valor. Hacia ese escenario nos encaminamos, hacia uno en el que el ordenamiento jurídico como garante de la seguridad y la previsibilidad pretende ser sustituido por un mero voluntarismo. No seamos cómplices del mismo y denunciemos estas utilizaciones aberrantes de lo jurídico para conseguir llegar a resultados predeterminados. Nos jugamos más de lo que pensamos.