El artículo 155 de la Constitución.Instrucciones de uso

En los últimos meses se han incrementado las referencias al art. 155 de la Constitución. A medida que el desafío de los secesionistas catalanes se agrava y se pierde hasta el cuidado en el disimulo, el recurso a ese precepto se vuelve más probable y, por tanto, también aumenta el interés por el mismo. En cualquier caso, sin embargo, no es un interés nuevo, porque ya desde el año 2012 han existido voces que no hn tenido reparado en recordar que estábamos ante un precepto de la Constitución que, como cualquier otro, podría ser aplicado si se dan las circunstancias para ello.

A partir de aquí, sin embargo, ya comienzan las dudas y la niebla parece descender sobre los siete renglones escasos que tiene el precepto. La brevedad del precepto y -como veremos- su claridad se oscurecen a partir de pretendidas referencias eruditas o análisis que pretenden descubrir una complejidad que, en el fondo, no es tal.

Estas aparentes dificultades comienzan con la referencia al art. 37 de la Ley Fundamental de Bonn, la Constitución de la República Federal Alemana. Es cierto que el 155 está claramente inspirado en la norma alemana, pero por más que así sea el precepto de la Constitución germana no es el de la española, por lo que no hemos de sentirnos intimidados por la doctrina alemana a la hora de interpretar y aplicar el artículo de nuestra Constitución; para ello debemos fijarnos ante todo en lo que dice y en donde lo dice.
Lo segundo es lo menos importante, pero no hemos de dejar de considerarlo. El art. 155 de la Constitución se encuentra en el capítulo tercero de su título VIII, el capítulo que se dedica a las Comunidades Autónomas y es, por tanto, un precepto que ha de entenderse en el marco del declarado propósito de nuestra Constitución de habilitar la posibilidad de que en España pudieran ser creadas entidades con autonomía política y capacidad suficiente para gestionar competencias esenciales. Esta posibilidad, sin embargo, no se queria que condujera a la independencia de tales Comunidades Autónomas o a su efectiva separación del orden constitucional. Tal como veremos, el tenor literal del art. 155 permite que sea utilizado en supuestos en los que para nada se plantea la posibilidad de la secesión de una Comunidad Autónomas o su rechazo al orden constitucional (quizás como consecuencia de que el tenor del art. 37 de la Ley Fundamental de Bonn, inspirador del art. 155, no está orientado de manera principal a actuar en este supuesto); pero probablemente su razón de ser era la de evitar que las instituciones autonómicas pudieran ser utilizadas para quebrar el principio de indivisibilidad del territorio que de forma clara se recoge en el art. 2 de la Constitución ("La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas"). Es decir, no parece en absoluto descabellado deducir que este precepto está pensado para casos como el que precisamente nos ocupa ahora en Cataluña, el supuesto en el que se pretenden utilizar las instituciones autonómicas para conseguir la creación de un Estado independiente en el territorio de lo que ahora es Cataluña.
Esta primera impresión se corrobora al considerar el tenor del precepto. Es corto y -me parece- claro:

"1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas."

Como en toda norma, hemos de distinguir entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica. Esto es, por un lado, la circunstancia o circunstancias en las que puede o debe ser aplicado el precepto y, por otro lado, en qué consiste esa aplicación. En lo que se refiere al supuesto de hecho, y de acuerdo con lo que se establece en las dos primeras líneas del precepto, vemos que el 155 podrá ser utilizado en dos supuestos:

a) Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes impongan.
b) Si la Comunidad Autónoma actúa de forma que atente gravemente al interés general de España.

Basta que se dé cualquiera de los dos para que el art. 155 resulte aplicable. Es decir, tanto puede ser aplicado cuando las instituciones de una Comunidad Autónoma incumplen obligaciones legales o constitucionales como cuando, incluso aunque no se actúe de forma ilegal, se esté atentando gravemente contra el interés general de España. Conviene destacar el "o" que utiliza el precepto, porque no parece que esté puesto ahí por casualidad: una actuación por parte de las instituciones o autoridades de la Comunidad Autónoma que suponga un perjuicio al interés general de España permite el recurso al art. 155 de la Constitución incluso aunque no haya podido determinarse su ilegalidad.
No creo que existan muchas dudas de que en el caso del desafío secesionista nos encontramos no ante uno de los dos supuestos, sino ante los dos. En lo que se refiere al primero tenemos reciente la clara desobediencia al Tribunal Constitucional por parte de la Presidenta del Parlamento y de los diputados de JXS y de la CUP al tramitar las conclusiones de la Comisión del proceso constituyente, y ya antes de esto podemos identificar diferentes actos de desobediencia explícita a la ley y a los tribunales; así por ejemplo al celebrar la consulta del 9 de noviembre de 2014 o al negarse a adoptar las medidas necesarias para que al menos un 25% de la enseñanza se imparta en castellano en las escuelas e institutos de Cataluña. En estos casos la voluntad de mantener el desafío a la legalidad es fácilmente constatable a partir no solamente de las actuaciones que se han llevado a cabo, sino también de las declaraciones de los mismos responsables públicos.
En relación al segundo basta considerar la reiterada actuación exterior de los responsables de la Generalitat en el sentido de recabar en el extranjero apoyos para la secesión. La recopilación de los documentos emitidos por el Presidente de la Generalitat o los responsables de acción exterior en este sentido supone, se mire por donde se mire, un perjuicio para España, quien en alguna ocasión ha debido activar mecanismos diplomáticos para impedir que tal actuación exterior de las autoridades autonómicas suponga un perjuicio mayor de lo que ya es para nuestro país. Es claro que gastar esfuerzos del Ministerio de Asuntos Exteriores para poner trabas a la actuación de una Comunidad Autónoma es precisamente el supuesto que se pretendía evitar mediante una previsión como la del art. 155 de la Constitución.

Así pues, parece bastante claro del tenor del precepto constitucional su aplicación en aquellos casos en los que las autoridades autonómicas se niegan a cumplir la ley o cuando actúan de form que perjudica gravemente el interés general. El supuesto de hecho de la norma no presenta, por tanto, especiales problemas. Veamos ahora su consecuencia jurídica.
Cuando se habla del art. 155 de la Constitución enseguida se plantea la posibilidad de suspender la autonomía. Es curiosos y significativo. Curioso porque, como puede apreciarse, nada en el precepto hace referencia a dicha suspensión, y significativo porque quizás esta posibilidad nos suene como consecuencia de que en otros países se ha puesto en práctica recientemente. Así en el Reino Unido en relación a Irlanda del Norte. Es llamativo que los independentistas, que con tanta frecuencia loan el espíritu democrático británico, planteen como una aberración que provocaría rechazo internacional algo que los británicos han practicado sin problemas en tiempos no muy lejanos: la suspensión de las instituciones autonómicas en una parte de su territorio.
No debemos, sin embargo, dejarnos llevar por lo que no dice el art. 155 y sí fijarnos en lo que dice, y lo que dice es que cuando se da su supuesto de hecho, de acuerdo con lo que acabamos de ver, lo que corresponde hacer en primer lugar es requerir al Presidente de la Comunidad Autónoma. Tal y como se establece en el artículo, el Gobierno ha de requerir al Presidente de la Comunidad advirtiéndole de su actuación ilegal o contraria a los intereses generales.
Un requerimiento, esto es lo que prevé -en primer lugar- el "peligrosísimo" artículo 155. Ese precepto que parecía innombrable lo que establece es que lo que ha de hacerse es requerir la Presidente de la Comunidad Autónoma. La verdad es que no sé por qué a estas alturas no se ha procedido ya a este requerimiento. El Gobierno lo elude de momento y quizás en esta voluntad de no actuación reside parte de la justificación de la reciente reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que ha atribuido a éste la posibilidad de realizar requerimientos a las autoridades que desobedecen las resoluciones del Alto Tribunal; pero es claro que estos requerimientos del Tribunal Constitucional ni sustituyen ni son incompatibles con los que correspondería realizar según lo establecido en el art. 155 de la Constitución.
¿Y en caso de que no se atienda al requerimiento? Bien, en este supuesto se habrán de adoptar las medidas necesarias para conseguir el cumplimiento de la Constitución y de la ley y/o que cese la actuación contraria al interés general. Las medidas deberán ser propuestas por el Gobierno y aprobadas por la mayoría absoluta del Senado, pero no se concreta de qué medidas se trata. Es lógico, tal como veremos a continuación.
Me sorprende que en ocasiones se critique que el art. 155 de la Constitución no haya sido objeto de desarrollo que lo concrete. ¡Por Dios! ¿Qué desarrollo se quiere? Por una parte en lo que se refiere al supuesto de hecho ya hemos visto que más claro no puede ser y no creo que sea razonable introducir legalmente un catálogo de supuestos que supongan un atentado grave contra el interés general, pues siempre será posible que aparezcan casos no previstos y que objetivamente supongan ese perjuicio. Tal como adelantábamos, es muy probable que el propósito inicial del art. 155 fuera evitar la secesión de las Comunidades Autónomas, pero su tenor literal permite que sea utilizado también en otros casos. Imaginemos, por ejemplo, que las autoridades de una Comunidad Autónoma comienzan la construcción de un reactor nuclear al margen de la regulación sobre el tema; quizás si no queda otro remedio debiera recurrirse al art. 155. Se trata, evidentemente de un ejemplo que muestra lo absurdo que puede resultar introducir un listado de circunstancias que supondrían un atentado al interés general.
Igualmente absurdo resulta pretender detallar las medidas que puedan ser adoptadas sobre la base del art. 155 de la Constitución. Tales medidas dependerán de la situación que justifique la aplicación de este precepto y, por tanto, han de permanecer abiertas las posiblidades. El hecho de que el Senado haya de aprobarlas por mayoría absoluta impide que el Gobierno actúe sin ningún control y es lógico que las medidas se correspondan con la situación que la genera, sean adecuadas para resolverla y no supongan vulneración de otros preceptos constitucionales.
Manteniéndose la naturaleza abierta de tales medidas, el propio art. 155 de la Constitución nos da alguna pista sobre esto al indicar en su párrafo segundo que para la ejecución de las medidas previstas el Gobierno podrá dar instrucciones a las autoridades de las Comunidades Autónomas. Es decir, se puede sustituir la autoridad de las personas que han actuado al margen de la ley o en contra del interés general por la del Gobierno. Quizás en muchos supuestos esta mera sustitución sea suficiente para conseguir el objetivo pretendido sin necesidad de ulteriores medidas. Así, por ejemplo, en el caso de que la administración responsable de la actuación exterior de la Generalitat esté obrando en contra del interés general (por ocuparse de la promoción de la secesión, por ejemplo) bastaría colocar dicha administración bajo la tutela del Gobierno para poner fin a la actuación perjducial contra los intereses generales. En la misma línea, la posibilidad de establecer la necesidad de que los gastos realizados por ciertas administraciones autonómicas deban ser autorizados por un funcionario del Gobierno central serviría para, por ejmplo, evitar el desvío de fondos públicos a actividades que perjudican el interés general de España. Finalmente, no sería descabellado que se autorizase en ámbitos determinados que la legislación autonómica fuera sustituida por legislación estatal. Así, por ejemplo, en lo que se refiere a la normativa escolar en una Comunidad Autónoma que se niegue a implementar la obligación de que al menos el 25% de la docencia en la enseñanza obligatoria se imparta en castellano.

En definitiva, el art. 155 no es más que un precepto constitucional más pensado para circunstancias excepcionales y que el buen sentido de todos debería conseguir evitar su aplicación; pero dándose su supuesto de hecho no recurrir a él sería una dejación de funciones que no tendría justificación. Como vemos, el recurso al art. 155 no implica ni la suspensión de la autonomía ni actuación alguna que reduzca derechos o libertades individuales (podria añadirse que para eso ya se cuenta con los estados de alarma, excepción y sitio) y tiene la suficiente flexibilidad como para que pueda ajustarse a las especiales circunstancias para las que fue convencido.
Ni ángel ni demonio, tan solo un elemento más en nuestro Estado de Derecho que pretende preservarlo frente a quienes quieren anteponer su voluntad sobre la del conjunto de los españoles y romper nuestro marco de convivencia.