La Comisión de Venecia y la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional

Ya disponemos en su totalidad del dictamen emitido por la Comisión de Venecia del Consejo de Europa en relación a la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) del año 2015.

La Comisión de Venecia es un órgano asesor del Consejo de Europa en materias constitucionales. Tiene como misión aconsejar a los Estados miembros y prestarles ayuda para que sus instituciones se adecuen a los estándares europeos e internacionales en materia de democracia, derechos humanos y respeto a la legalidad.

El Presidente del Comité de Monitorización de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa solicitó en octubre de 2015 a la Comisión de Venecia un informe sobre la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional implementada en los últimos meses de la X Legislatura (2011-2016) y que tenía como objetivo establecer medidas para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Se trataba de una reforma que pretendía resolver una dificultad de cierta importancia a la que se había visto enfrentado el Estado de Derecho español durante los años 2014 y 2015. Como es sabido, en esos años se había intensificado el desafío secesionista en Cataluña. Las instituciones catalanas (fundamentalmente el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat) adoptaban decisiones que contradecían frontalmente el ordenamiento constitucional español sin que las sucesivas declaraciones de inconstitucionalidad o las suspensiones decretadas por el Tribunal Constitucional llegaran a ser efectivas. El momento más dramático de esta situación se vivió el 9 de noviembre de 2014, cuando la Generalitat llevó adelante una consulta de autodeterminación en Cataluña pese a la expresa suspensión acordada por el Tribunal Constitucional. En aquella ocasión la decisión del alto intérprete de la Constitución no había sido acatada por la Generalitat y el Estado fue incapaz de reaccionar ante este desafío. Una situación lamentable que, seguramente, alguna influencia tuvo en la toma de conciencia de que era preciso adoptar medidas que permitieran la eficacia real de las decisiones del Tribunal Constitucional.

Para conseguir este propósito se introdujo un precepto en la LOTC (art. 92.4) en el que se preveía que el Tribunal Constitucional podría en caso de que advirtiera que alguna de sus resoluciones estuviera siendo incumplida, bien de oficio, bien a instancia de parte, requerir a instituciones, autoridades o empleados a que informen sobre el cumplimiento de la resolución. En caso de que se apreciase dicho incumplimiento el Tribunal Constitucional podría adoptar diversas medidas encaminadas a conseguir la efectividad de la resolución. Entre estas medidas está la imposición de multas coercitivas, la suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos, la ejecución sustitutoria de la decisión por parte del Gobierno a instancia del propio tribunal o la deducción del testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera derivarse del incumplimiento de la resolución. La reforma profundiza así en el régimen de la ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional, una cuestión que estaba presente ya en la redacción originaria de la norma, pero que había tenido un escaso desarrollo en la práctica y que, como hemos visto, había dado lugar a problemas graves ante la expresa voluntad de incumplir por parte de una administración tan significativa como es la Generalitat de Cataluña.

Tal como se ha indicado, esta reforma fue "denunciada" ante la Comisión de Venecia, y ésta institución se ocupó de elaborar un informe sobre la misma que fue publicado el 13 de enero de 2017.  Unos días antes de habían adelantado las grandes líneas de su contenido a través de una nota de prensa que -a mi juicio- ha sido interpretada de una manera bastante equivocada por una parte significativa de la prensa, que durante el fin de semana mantuvo que dicho informe era "un varapalo" a la reforma o como si implicara un cuestionamiento de los principios democráticos en los que ha de basarse nuestro Estado (de "golpe a la política autoritaria del Gobierno español", habla vilaweb).

Durante el sábado y el domingo parecía que la Comisión de Venecia se apuntaba a las tesis nacionalistas según las cuales el Estado español actuaría de forma antidemocrática intentando imponer el cumplimiento de la ley sobre las decisiones de las instituciones de la Comunidad Autónoma, y ello con independencia de que tales decisiones fueran contrarias a la Constitución o supusieran el incumplimiento de resoluciones del Tribunal Constitucional. Quien leyera la prensa (o alguna prensa) este pasado fin de semana podía fácilmente pensar que el informe de la Comisión de Venecia suponía un cuestionamiento a las medidas que pudieran adoptarse para poner freno al proceso secesionista. Nada, sin embargo, más lejos de la realidad. En realidad el dictamen confirma que la reforma no vulnera ningún estándard europeo, en su mayor parte no solamente es vista como correcta, sino incluso como necesaria en tanto en cuanto -como veremos- la eficacia de las decisiones del Tribunal Constitucional ha de ser un objetivo irrenunciable; y, además, supone un duro golpe para algunos de los planteamientos que han venido defendiendo los nacionalistas. Veámoslo paso a paso.

En primer lugar, el informe confirma que la reforma no vulnera ningún estándar europeo; y esto lo hace considerando tanto el fondo como el proceso de elaboración de la norma. En lo que se refiere a lo primero la conclusión es clara, pese a que, como veremos, algunas de las soluciones adoptadas por la LOTC no son las que recomienda la Comisión de Venecia, no suponen la vulneración de ningún estándar europeo, tal como se indica en el núm. 78 del informe:

"The Venice Commission does not recommend that these powers be attributed to the Constitutional Court. However, in the light of the absence of common European standards in this field, the introduction of such powers does not contradict such standards" ("La Comisión de Venecia no recomienda que se atribuya estos poderes al Tribunal Constitucional. De todas formas, ante la ausencia de estándares comunes europeos en este campo, la introducción de estos poderes no contradice tales estándares").

En lo que se refiere al procedimiento de adopción de la reforma, el informe no advierte nada problemático. Se indica que los partidos españoles de la oposición se quejaron de que había sido adoptada apresuradamente por el trámite de urgencia; pero la Comisión indica que no tiene elementos para afirmar que se hubiera procedido de una forma contraria a la Constitución.

En este punto la Comisión también se refiere a la necesidad de que en el procedimiento legislativo se tengan en cuenta las opiniones de todos los afectados, con independencia de que, como es lógico, al final, el texto resultante no deberá necesariamente incluir todos los pareces expresados. En el caso concreto, sin embargo, pese a haberse tramitado por la vía de urgencia, y tal como destaca el informe, numerosas enmiendas fueron introducidas y debatidas.

Esta referencia a la conveniencia de que el debate legislativo permita la consideración de todas las perspectivas tiene también una relevancia indirecta en lo que se refiere a la propuesta de modificación del Reglamento del Parlamento de Cataluña que se está tramitando actualmente y que permite que una proposición de ley pueda ser aprobada mediante el procedimiento de "lectura única"; esto es, sin que existan las fases previas al debate en pleno que permiten el estudio con antelación de la propuesta y la presentación, debate y negociación de enmiendas al texto. Estas posibilidades de debate quedan reducidas al pleno, lo que limita extraordinariamente el margen para la consideración de las opiniones de los afectados a la que la Comisión de Venecia dota de tanta relevancia. Como es sabido, y no se oculta, esta reforma pretende la aprobación de la denominada "Ley de Transitoriedad" sin que exista tiempo suficiente para que el Tribunal Constitucional pueda paralizar la tramitación. Creo que sería necesario que la Comisión de Venecia se pronunciara sobre la compatibilidad de esta reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña con los estándares internacionales sobre la calidad de los procesos legislativos.

Una vez constatado que la reforma no vulnera los estándares europeos corresponde analizar su contenido para examinar las soluciones que aporta y su adecuación al objetivo pretendido. El punto de partida de la Comisión de Venecia es la afirmación, contundente y reiterada, de que las decisiones del Tribunal Constitucional han de cumplirse. Esta es una idea central en el informe que se encuentra ya en sus primeras páginas:

"The Venice Commission recalls that judgments of Constitutional Courts have a final and binding character and they have to be respected by all public bodies and individuals" (La Comisión de Venecia recuerda que las decisiones de los Tribunales Constitucionales tienen carácter definitivo y obligatorio y han de ser respetadas por todas las instituciones y los individuos", p. 4).

Para la Comisión de Venecia no plantea problemas esta afirmación. Al contrario, de ella se deriva que el incumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional sí supone un atentado a los estándares básicos que la Comisión promueve.

"When a public official refuses to execute a judgment of the Constitutional Court, he or she violates the Constitution, including the principles rule of law, separation of powers and loyal cooperation of state organs" ("Cuando un funcionario rehúsa ejecutar una decisión del Tribunal Constitucional, vulnera la Constitución, incluyendo los principios de imperio de la ley, separación de poderes y cooperación leal entre los órganos estatales", p. 4).

A partir de aquí, por tanto, no se trata de saber si las decisiones del Tribunal Constitucional han de ser o no impuestas en forma coactiva -si es necesario- sino que vías han de seguirse para conseguir ese efectivo cumplimiento de las decisiones. Es significativo lo que se indica en este sentido en el núm. 53 del informe:

"The perpetrator should certainly be forced to obey the judgment of the Constitutional Court" ("El infractor [aquél que rehúsa cumplir las decisiones del Tribunal Constitucional] debe, sin duda, ser forzado a obedecer la decisión del Tribunal Constitucional, p. 11).

Este es, pues, el problema al que se enfrenta el informe, el de determinar si las medidas que incluye ahora la LOTC son adecuadas para conseguir ese efectivo cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional y si respetan las exigencias de los estándares internacionales. Para llegar a este punto el informe hace un repaso a las diferentes opciones en el Derecho comparado y constata que lo habitual es que no sea el propio Tribunal Constitucional quien se ocupe de la ejecución de sus resoluciones, sino que son otros órganos los que se ocupan de esta ejecución forzosa. En este sentido suele ser al poder ejecutivo y al gobierno a quien se atribuye esta función. Así, por ejemplo, tal como señala el informe, es el caso de Austria (p. 6):

"In Austria, according to Article 146 of the Federal Constitution Law, the enforcement of judgments of the Constitutional Court concerning pecuniary claims against the Federation, the provinces, the municipalities and municipal associations which cannot be settled by ordinary legal process nor be liquidated by the ruling of an administrative authority is implemented by the ordinary courts. The enforcement of other judgments by the Constitutional Court is incumbent on the Federal President. The Constitutional Court is therefore reliant on the assistance of other state authorities, mainly the Federal Presidente who mayo deploy the Federal Army in order to execute the decisions of the  Constitutional Court" ("En Austria, según el art. 146 de la Ley de la Constitución Federal, la ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional que incluyan reclamaciones económicas contra la Federación, las provincias, los municipios y las asociaciones municipales que no puedan ser ordenadas por un proceso legal ordinario ni por la orden de una autoridad administrativa, serán implementadas por los tribunales ordinarios. La ejecución de otras decisiones del Tribunal Constitucional incumbe al Presidente Federal. De esta forma, el Tribunal Constitucional descansa en la asistencia de otras autoridades estatales, especialmente en el Presidente Federal, quien puede desplegar el Ejército Federal para conseguir el cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional", p. 6).

A partir de esta visión de Derecho Comparado, la Comisión de Venecia construye su propio análisis de la regulación española, análisis que parte de una idea central: es más conveniente que la ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional se realice por una autoridad diferente del Tribunal que por el propio Tribunal.

Las razones que apunta el informe para llegar a esta conclusión, aparte de la experiencia comparada, son de bastante sentido común. Por una parte, esta separación entre decisión y ejecución facilita que el Tribunal Constitucional sea percibido como un árbitro neutral, planteamiento que podría verse enturbiado por la participación directa del Tribunal en la ejecución de sus decisiones.

Hago aquí un inciso que no está en el informe, pero que quizás pueda ser útil. Hemos de tener en cuenta que en el Derecho comparado, y en especial en el Derecho europeo, la figura de la ejecución de las sentencias por parte de los tribunales es bastante desconocida. Es una particularidad española la de que sean los propios tribunales que han dictado una resolución quienes deban ejecutarla. Y ahora me estoy refiriendo a decisiones civiles ordinarias, condenas de cantidad, por ejemplo. En muchos países la tarea del tribunal acaba con la adopción de la decisión y luego su ejecución (coerción, embargos, subastas...) es realizada por otros funcionarios que no tienen la consideración de autoridades judiciales. Creo que esta perspectiva está presente en el análisis que hacen los expertos de la Comisión de Venecia, que, como se desprende del informe, son bastante reacios a mezclar las funciones de ejecutar y juzgar.

Existe otra razón de peso que la Comisión de Venecia considera. La Comisión se plantea -y creo que es un planteamiento sensato- que si nos encontramos ante una autoridad que ya se ha negado a cumplir una decisión del Tribunal Constitucional ¿cómo sabemos que no incumplirá también las órdenes de ejecución que dicte el mismo Tribunal? (núm. 52 del informe, p. 11).

No tiene dudas la Comisión de Venecia de que no puede permanecerse indiferente ante el incumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional ("There is no doubt that an overt refusal to execute the decisions fo the Constitutional Court constitutes a flagrant violation of the Constitution and that this needs to be remedied". "No hay duda de que un abierto rechazo a ejecutar las decisiones del Tribunal Constitucional constituye una violación flagrante de la Constitución que necesita ser remediada", p. 11); pero hemos de ver cuál es la forma más efectiva para hacerlo.

En este sentido, y partiendo de la premisa anterior -separación entre decisión y ejecución- la Comisión de Venecia no ve problemático que, tal como prevé la LOTC, el Tribunal Constitucional solicite al Gobierno que ejecute la decisión en sustitución de las autoridades que no la cumplen.

"The Venice Commission is of the opinion that substitute enforcement of decisions of the Constitutional Court is not problematic" ("La Comisión de Venecia es de la opinión de que la ejecución sustitutoria de las decisiones del Tribunal Constitucional no es problemática", p. 13).

En la misma línea, tampoco ve problema en que el Tribunal Constitucional deduzca testimonio para que se persiga penalmente a quienes hayan incumplido sus decisiones (núm. 66 del informe, p. 13). Y tampoco ve problema en que, de acuerdo con lo previsto en el art. 92.5 de la LOTC, se puedan adoptar provisionalmente medidas para conseguir el efectivo cumplimiento de la decisión, incluso sin oír a las partes (núm. 68 del informe, p. 13).

La Comisión de Venecia, en cambio, pese a considera que no vulnera ningún estándar europeo, sí que ve problemático que sea el propio Tribunal Constitucional quien imponga multas pecuniarias o suspenda a funcionarios. En estos casos, además, estas multas o estas suspensiones deberían realizarse de acuerdo con los estándares europeos, es decir, a través de un proceso con todas las garantías. El informe da por supuesto que estas garantías se darán tanto en un caso como en el otro (núms. 50 o 57 del informe, pp. 11 y 12) por lo que sus críticas van en el sentido de que podría verse perjudicada la autoridad del Tribunal Constitucional si las decisiones que adopta en relación a estas cuestiones no son atendidas:

"The main issue of the penalty payments is whether they can be enforced. The measures under Article 92.4 apply only when the authority or person concerned already refused to abide by the final and binding decision of the Constitutional Court and the request for a report on the execution does not result in its execution. This amounts to questioning the Constitutional Court's authority" ("El principal problema de las multas pecuniarias es si pueden ser ejecutadas. Las medidas previstas en el art. 92.4 se aplican solamente cuando la autoridad o persona a la que se refieren ya ha rehusado respetar la decision obligatoria del Tribunal Constitucional y el requerimiento para la ejecución podría no terminar con esta. Esto llevaría a cuestionar la autoridad del Tribunal Constitucional", p. 11).

En definitiva, la Comisión de Venecia advierte que la capacidad del Tribunal Constitucional para imponer la ejecución de sus decisiones tiene ciertos límites y que el legislador ha de ser consciente de ellos. Un buen reparto de papeles entre el Tribunal Constitucional, los tribunales ordinarios y el poder ejecutivo es necesario para conseguir algo que en el Estado de Derecho es irrenunciable: el efectivo cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional.

Creo que deberíamos tomar buena nota del informe emitido por la Comisión de Venecia, un informe que nos indica:

1) El cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional es inexcusable.

2) Quien no cumpla las decisiones del Tribunal Constitucional ha de ser forzado a hacerlo.

3) Para conseguir este cumplimiento el Tribunal Constitucional tiene que descansar en otros órganos del Estado y solicitar su colaboración.

Y añadiría: tengamos convicción en el sistema democrático y no dudemos frente aquellos que quieren estar por encima de las leyes y las sentencias. El informe de la Comisión de Venecia debería ser una advertencia a todos los poderes del Estado de que hacer cumplir la ley no es una opción, sino una obligación y que las responsabilidades para ello están repartidas y nadie puede hacer dejación de las que le corresponden.