Lecciones de septiembre/octubre

El intento nacionalista de crear en Cataluña un Estado independiente de España que se concretó en el golpe de Estado que comenzó el 6 de septiembre y concluyó el 27 de octubre con la implementación de las medidas adoptadas por el Gobierno de España sobre la base de la autorización concedida por el Senado según lo previsto en el artículo 155, colocó a Cataluña y al conjunto de España en una situación dramática: una profunda fractura social, inestabilidad económica -fuga de empresas y de fondos bancarios- y un deterioro significativo de la imagen de España y de su posición internacional. Pasará mucho tiempo hasta que podamos recuperarnos como país de las consecuencias de la irresponsable actuación de los nacionalistas catalanes.

Ahora bien, este golpe de Estado ha supuesto también una prueba de fuego para nuestro sistema institucional y, en concreto, para el sistema autonómico. Sería suicida que no aprovecháramos las lecciones que pueden extraerse de lo sucedido en los últimos meses, que no es más que la cristalización de un plan que se desarrolló durante años (al menos, con seguridad, desde 2015, probablemente desde antes) y que fue posible por la construcción durante décadas de un determinado contexto favorable a la confrontación entre las instituciones catalanas y el Estado español.

Es imposible agotar en una mera entrada de blog todas las consecuencias y lecciones de estos meses turbulentos que, como se acaba de indicar, no son más que la explicitación de proyectos y planes que venían fraguándose desde hace tiempo; pero no quiero dejar pasar la ocasión de dibujar, aunque sea de manera impresionistas algunas de las ideas sobre las que, creo, deberemos reflexionar en los próximos meses, máxime si, como pretenden algunos, se aborda una reforma de la Constitución que afecte al modelo territorial.

Creo que habrá un amplio acuerdo en que la situación vivida en los meses de septiembre/octubre no debería repetirse. Durante las semanas que separaron la aprobación en el Parlamento autonómico de la Ley del Referéndum (6 de septiembre) y el cese del Gobierno de la Generalitat (27 de octubre) una administración autonómica, la Generalitat, actuó explícitamente al margen del ordenamiento constitucional, sirviéndose de su poder público, policía incluida, no para hacer cumplir las normas que nos vinculan a todos, sino como herramientas en la construcción de un Estado en una parte del territorio de España al margen tanto de la legalidad española como de la legislación internacional. La gravedad de lo sucedido es enorme, como prueba que hubiera dado el salto del ámbito interno al internacional; resultando evidente que tanto la reacción de la Unión Europea como de los diferentes Estados -que se negaron a reconocer la declaración de independencia realizada por el Parlamento catalán- ha sido clave para la reconducción de la situación. El que se haya dado esta internacionalización de la rebeldía institucional de la Generalitat ha supuesto un debilitamiento de la posición internacional de España que resulta extremadamente negativo. Deberían adoptarse las reformas necesarias para que en el futuro no pudiera darse una situación semejante.

Evidentemente, siempre que un determinado Estado decide adoptar una forma descentralizada existe el riesgo de que alguna de las entidades subestatales utilice el poder público conferido para intentar ejercer más competencias de las que prevé el ordenamiento, sin descartar que pretenda utilizar su poder público para romper con el ordenamiento estatal y crear un nuevo sujeto de Derecho internacional, tal como se pretendió hacer en Cataluña. Nunca será posible reducir ese riesgo a cero; pero parece razonable que se introduzcan mecanismos en la organización territorial del Estado que dificulten que se produzca esta situación o que permitan resolverla con prontitud y con los menos daños posibles para el conjunto del Estado. Es evidente que en el caso español estos mecanismos o no existen o no han sido utilizados adecuadamente. Mi hipótesis es que ha ocurrido algo de las dos cosas; pero de cara al futuro y de momento nos centraremos en qué reformas institucionales pueden abordarse para intentar evitar que se repita en el futuro una situación como la vivida en Cataluña.

En primer lugar, en España se ha descuidado un elemento que muchos coinciden en que es clave en todo sistema federal: la lealtad institucional. En un Estado complejo es preciso que todas las administraciones actúen no solamente dentro de la ley, sino que, además, lo hagan con un respeto escrupuloso a los intereses generales, sin que las competencias de las que se goza puedan ser utilizadas para atacar el propio modelo federal. Es claro que en el caso catalán esta lealtad ha brillado por su ausencia, y que todavía hoy, en relación a muchas administraciones locales catalanas, sigue existiendo una absoluta falta de lealtad en tanto en cuanto tales administraciones actúan con el propósito claro de destruir el orden constitucional (caso de los ayuntamientos adscritos a la Asociación de Municipios por la Independencia, AMI, por ejemplo). Deberían existir mecanismos que evitaran situaciones tan vergonzosas como la de que administraciones españolas hagan propaganda para la derogación del orden constitucional -que es algo diferente que propugnar la reforma de la Constitución, lo que es perfectamente legítimo-, que la administración educativa se utilice para romper los vínculos entre los catalanes y el conjunto de los españoles o que se dediquen recursos públicos para desprestigiar la imagen de España en el exterior.

No me detendré aquí más. No es este el lugar para apuntar de qué manera se ha de formalizar este imperativo de lealtad institucional y cómo ha de articularse su exigencia; pero al menos me gustaría que cuando se aborde cualquier propuesta de reforma constitucional, si se pretende mantener el carácter complejo y descentralizado del Estado, la exigencia de lealtad institucional se constituya en un principio esencial en su configuración.

La exigencia de lealtad institucional no será, sin embargo, suficiente para evitar situaciones de rebeldía institucional como la vivida en Cataluña. Debemos asumir que en las circunstancias actuales no es imposible que se vuelva a producir episodios como el padecido en los meses de septiembre y octubre. Es por eso que tenemos que reflexionar acerca de los elementos que explican la gravedad de lo sucedido y cómo, a partir de esta reflexión, pueden mitigarse las consecuencias de situaciones como éstas.

En mi opinión lo más grave de lo acaecido en el curso del golpe institucional a la democracia perpetrado por los nacionalistas catalanes es que se consiguió un cierto grado de internacionalización que, como digo, ha debilitado objetivamente la posición de España a nivel internacional. Creo que ha de ser prioritario adoptar las medidas que en el futuro impidan que una situación como ésta, caso de darse, pueda adquirir transcendencia internacional. Para ello, debemos incidir en aquellos elementos que contribuyeron a que se diera este resultado. Lo vemos a continuación.

La internacionalización vino derivada de que la Generalitat pudo actuar con cierta apariencia de control sobre el territorio y la población de Cataluña. Es decir, visto desde el exterior no resultaba claro qué administración ejercía de manera efectiva el poder público en Cataluña: si se trataba de la Generalitat o era el Estado.

Evidentemente, en todo sistema descentralizado hay una parte del poder público que no es ejercida por el Estado central (o federal) sino por los Estados federados o entes subestatales (en el caso de España las Comunidades Autónomas) y este ejercicio del poder público no supone ningún debilitamiento del Estado porque los entes subestatales ejercen dicho poder, precisamente, en nombre de ese Estado del que forman parte. Ahora bien, si se da una situación de rebeldía institucional esto cambia radicalmente: si la administración subestatal ejerce de manera efectiva el poder público en su territorio y declara que ya no lo hace como parte del Estado sino de forma independiente la secesión se produce o, al menos, la internacionalización del conflicto. Esto fue precisamente lo que sucedió en Cataluña.

Es por lo anterior que resulta importante que las competencias que ejerza la entidad subestatal no sean aquellas que identifican de manera esencial a los Estados soberanos. Estas competencias que no deberían ser ejercidas por los entes subestatales con el fin de evitar situaciones como la vivida en Cataluña en septiembre/octubre de este año incluyen, evidentemente, la política de defensa; pero también otras ineludiblemente estatales: la política exterior, la política de seguridad y la justicia.

No creo que sea necesario justificar la inclusión en esta lista de la política de defensa; y en este sentido, y en relación al caso catalán no está de más que parecen haber existido planes relativos a la forma que debería adoptar el ejército de la República Catalana y que se han identificado algunas actuaciones que pretenderían dotar a la policía autonómica de cierta capacidad militar.

La inclusión de la política de seguridad; esto es, de la policía, en la lista de materias que no deberían ser de competencia autonómica responde a la experiencia de los últimos meses, en los que la policía regional fue utilizada para sembrar dudas sobre el efectivo control del territorio catalán por parte de España. Así, la inacción de los Mossos el día 1 de octubre dificultó el cumplimiento de las órdenes judiciales en relación al ilegal referéndum de autodeterminación y permitió en los días siguientes la presencia en la calle de grupos que daban visibilidad al control del espacio por quienes se habían adscrito al golpe revolucionario.

Esta utilización de los Mossos d'Esquadra responde a la lógica de que el territorio de cualquier país es controlado de manera directa por la policía desplegada en él. Es por eso que la posición de los Mossos en relación al desafío institucional nacionalista resultó clave y debería hacernos reflexionar sobre si es posible asumir el riesgo que se deriva de que una administración subestatal disponga de elementos policiales que pudieran ser utilizados para un control efectivo del territorio que supusiera un ataque a la integridad territorial del Estado. Creo que resultaría más prudente, en las circunstancias actuales, mantener que las funciones de policía debieran recaer en el Estado, excluyendo de las mismas a la Comunidades Autónomas. La experiencia vivida en el mes de octubre ha puesto de relieve lo delicado que resulta para los intereses generales del Estado que una fuerza policial muestre tan solo dudas sobre su lealtad constitucional. Las consecuencias de tales dudas son de tal gravedad que un ejercicio mínimo de responsabilidad debería conducirnos a replantear la competencia autonómica en materia de policía.

Lo mismo cabe predicar de la competencia en materia de justicia. Los hechos de septiembre/octubre han probado en qué forma el poder judicial puede ejercer un papel determinante en el mantenimiento del Estado de Derecho. Imaginemos ahora por un momento que el Poder Judicial durante las semanas clave del conflicto nacionalista estuviera controlado por estos, por los nacionalistas ¿en qué forma podría haberse restaurado el orden constitucional en Cataluña si los jueces y tribunales se hubiesen abstenido de forma parecida a como lo hicieron los Mossos d'Esquadra? En cualquier circunstancia la capacidad para impartir justicia es un elemento consubstancial a la soberanía, pero esta afirmación teórica se ha visto confirmada de forma estremecedora durante los días en los que el desafío de la Generalitat no tuvo más oposición que las investigaciones, órdenes y requerimientos de los tribunales de Justicia. Es claro que poner el Poder Judicial en manos de las Comunidades Autónomas otorga a estas la capacidad efectiva de cuestiona la integridad territorial del Estado, y me imagino que la mayoría no desearán que este cuestionamiento efectivo se convierta en una realidad. Es por ello que cualquier planteamiento de descentralización del Poder Judicial debería ser rechazado de plano; al menos en tanto en cuanto las pulsiones nacionalistas mantengan el desafío secesionista como un riesgo cierto y no una mera especulación.

Finalmente, la competencia en materia internacional es otra que se identifica de manera esencial con la naturaleza misma del Estado. De hecho, un Estado se identifica como tal cuando es un actor en el ámbito internacional y, por tanto, capaz de mantener relaciones internacionales. El caso catalán es buen ejemplo también de cómo la actuación internacional de la Comunidad Autónoma ha debilitado la posición internacional de España y ha tenido un papel relevante en el intento de convertir la Comunidad catalana en un Estado independiente de España. Todo ello justifica que respecto a esta competencia en materia de relaciones internacionales haya de mantenerse con carácter estricto la competencia exclusiva del Estado, sin que resulte prudente que se atribuyan competencia en esta materia a las Comunidades Autónomas.

En definitiva, la experiencia del golpe nacionalista en Cataluña ha de permitirnos ver con mayor claridad qué competencias han de excluirse a las Comunidades Autónomas a fin de evitar el riesgo de que tales Comunidades amenacen la integridad territorial del Estado. Estas competencias son las relativas a defensa, seguridad y policía, justicia y relaciones internacionales. En mi opinión cualquier reforma de la Constitución debería comenzar por vincular de manera exclusiva estas competencias al Estado para, a partir de ahí, estudiar qué otras competencias deberían ser asumidas por las Comunidades Autónomas. Tener lo anterior en cuenta creo que responde a un planteamiento lógico y orientado a la defensa de los intereses generales que debería -entiendo- ser asumido sin mayores dificultades por todos los actores políticos.

De no hacerlo así más pronto o más tarde España se acabará desintegrando y eso, desde luego, no serían buenas noticias para casi nadie.