Regular las lenguas

I. Introducción

Hemos de asumir que una de las cuestiones más espinosas actualmente en España es la relativa a las lenguas. Los conflictos en relación al idioma están en la base de recursos ante los tribunales (incluido el Tribunal Constitucional), nutren los debates políticos y motivan la creación de grupos y asociaciones que trasladan a la sociedad civil planteamientos contrapuestos en relación a cómo debería ser el régimen lingüístico en España.

Tan solo la existencia de esta evidente conflictividad debería hacernos reflexionar sobre qué falla en nuestros sistema para que esta cuestión, que en otros países, incluso plurilingües, sea relativamente pacífica, en España se haya convertido en una fuente de problemas de naturaleza diferente. Además de esta reflexión sería bueno también hacer propuestas sobre cómo se debería de abordar la convivencia de los diferentes idiomas que compartimos los españoles y qué cambios deberían realizarse en el modelo vigente. Intentaré avanzar algunas ideas sobre estos extremos en la siguientes líneas.

II. El modelo vigente

El español (o castellano) es lengua oficial en toda España. Todos los españoles tienen el deber de conocerlo y el derecho a usarlo. Así lo indica el art. 3 de la Constitución, la norma básica en materia lingüística, que añade, además, que las demás lenguas españolas serán también oficiales en sus Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos y que la riqueza de las modalidades lingüísticas de España es un patrimonio que ha de ser objeto de respeto y protección.

Así pues, la regulación se basa en la oficialidad del castellano en toda España unida a la posibilidad de que otras lenguas españolas sean oficiales en sus respectivas Comunidades Autónomas y a que la riqueza lingüística española ha de ser objeto de respeto y protección.

Es mucho y es muy importante, pero aún insuficiente para tener una comprensión cabal de la complejidad de la regulación. Por una parte, como vemos lo que establece el art. 3 de la Constitución ha de ser completado con los Estatutos de Autonomía de las diferentes Comunidades Autónomas, que son los que nos indicarán qué lenguas son oficiales en ellas. Por otra parte, el decir que una lengua es oficial resulta todavía insuficiente, pues tenemos que considerar en qué se traduce esa oficialidad.

La introducción de los Estatutos de Autonomía como normas reguladoras de la complejidad lingüística en España supone, además, que el modelo vigente ha de considerar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; y esto en dos dimensiones: por una parte ha de concretarse qué competencias tiene el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que se refiere a las diferentes lenguas españolas; esto es, en qué se traducen las competencias específicamente lingüísticas. Por otra parte, hemos de ver cómo las cuestiones relativas a la lengua se proyectan sobre la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. ya que como veremos enseguida, la práctica totalidad de los problemas que se vinculan con la lengua no se presentan en "estado puro", sino conectados con otra materia (educación, consumo, cultura...).

De esta somera presentación creo que ya permite apreciar la complejidad de la situación, un laberinto legal en el que todo puede ser cuestionado y debatido.

´

Esta complejidad jurídica se combina, además, con un conflicto subyacente en el que resulta muy difícil encontrar puntos de encuentro. Este conflicto tiene su origen en la pretensión de los que se han denominado "nacionalismos periféricos" de construir identidades nacionales fuertes en torno al idioma. Es claramente el caso del nacionalismo catalán y sus proyecciones sobre Valencia y Baleares; y también del nacionalismo vasco en el País Vasco y Navarra y también del nacionalismo gallego. Un modelo que se comienza a extender a otras Comunidades; así a Asturias y Aragón, por ejemplo, donde se percibe una creciente vinculación entre partidos regionalistas o nacionalistas y reivindicación de las lenguas diferentes del castellano.

El caso catalán ejemplifica con claridad la utilización política de la lengua. La pretensión de profundizar en una construcción nacional que tendería a diferenciar Cataluña del resto de España utiliza la lengua catalana como instrumento, de tal forma que a través de la escuela, los medios de comunicación, la cultura y las administraciones se pretende conseguir que el catalán vaya desplazando al castellano, reduciendo los ámbitos de utilización del mismo y provocando una progresiva "extranjerización" de la lengua hasta llegar al punto ideal en el que ya la única lengua conocida por todos sería el catalán y no el castellano.

Frente a este planteamiento nacionalista se opondrían los intereses de los hablantes de castellano que no comparten este plan nacionalista y que reivindican la posibilidad de seguir usando con naturalidad su lengua y que ésta sea utilizada tanto en la escuela como en los medios de comunicación y en la administración. Esta confrontación es la que dota de relevancia a la compleja regulación jurídica de esta materia. Si no hubiera ese conflicto subyacente las dificultades competenciales y de contenido que antes han sido avanzadas no tendrían excesiva relevancia práctica, pero no es el caso.

De lo anterior se deriva que el conflicto lingüístico tiene múltiples manifestaciones, reales y posibles. Aquí me limitaré a presentar tres que ya se han manifestado y una potencial que ejemplificará las múltiples ramificaciones del problema. Servirá para adelantar algunas ideas sobre lo que se puede hacer en relación a este tema.

III. Educación, administración, consumidores y acceso a la función pública

A) Educación

Es en la educación donde probablemente se ha manifestado con más virulencia el conflicto lingüístico en el que ha derivado la convivencia de diferentes lenguas en España. Explicaré sobre este cuáles son los parámetros que hemos de tener en cuenta y para ello consideraré la situación de Cataluña, probablemente la Comunidad Autónoma en la que existen más manifestaciones de las dificultades que se derivan del modelo vigente.

Tal como se indicó en el apartado anterior, el castellano es oficial en toda España, y esta oficialidad se convierte en cooficialidad en las Comunidades Autónomas que han optado por tener otra lengua oficial junto con el castellano. En Cataluña, en concreto, y de acuerdo con lo establecido en el art. 6 del Estatuto de Autonomía, además del castellano son oficiales el catalán y el aranés. El catalán, además, es lengua "propia"(al igual que el aranés en el Valle de Arán). En la enseñanza esta oficialidad, unida al carácter de "propia" hace que el catalán sea la lengua utilizada normalmente como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza. ¿En qué situación deja esto al castellano? Bien, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en varias ocasiones, así en su famosa sentencia sobre la constitucionalidad del Estatuto de Autonomía de Cataluña del año 2006 [STC (Pleno) 31/2010, de 28 de junio de 2010] y en la Sentencia que conoce del recurso interpuesto por el Gobierno de la Generalitat contra la LOMC [STC (Pleno) 14/2018, de 20 de febrero de 2018], entre otras. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (TC) han tenido eco también en otras instancias que se han pronunciado, en concreto, sobre la exclusión del castellano como lengua vehicular en las escuelas catalanas.

La doctrina del TC en este punto es clara: el carácter oficial del castellano implica que no solamente ha de impartirse clase DE castellano en todas las Comunidades Autónomas, sino que también ha de impartirse clase EN castellano. El castellano no puede ser excluido como lengua vehicular y de aprendizaje. El TC no prefigura cuál ha de ser el modelo educativo, y esto es competencia ya de cada Comunidad Autónoma, de tal manera que pueden existir varias líneas, unas en el que el castellano sea la lengua vehicular y otras en las que sea la lengua cooficial; o puede existir una única línea en la que es constitucionalmente posible que se de preferencia a la lengua cooficial, pero sin que esta preferencia suponga desplazar el castellano a la condición de una lengua extranjera. Los tribunales ordinarios ya han concretado esta exigencia, que se fija en que al menos un 25% de las materias se impartan en castellano.

Como es sabido, en Cataluña no es esta la situación. La Generalitat, de acuerdo con el planteamiento de construcción nacional que antes se ha enunciado, pretende que el castellano sea completamente excluido como lengua vehicular, de tal manera que han de ser las familias quienes individualizadamente soliciten ante los tribunales que en su caso se introduzca este mínimo 25% de materias en castellano. El resultado es que en la mayoría de las escuelas catalanas el modelo efectivamente aplicado no es el constitucionalmente obligado, sino uno que responde a los planteamientos nacionalistas y que implica que el catalán es la única lengua vehicular y también la única utilizada en el aprendizaje en todas las materias excepto las de idiomas (y aquí se incluye el castellano junto con el inglés o cualquier otra lengua extranjera).

La exigencia constitucional, tal como ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional también tiene traducción en la legislación. Así la LOE prevé que las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales fijen el porcentaje de enseñanza en castellano que se adecue a la obligación de presencia de esta lengua en la educación que acaba de ser indicada. La LOE es una norma estatal, que se dicta sobre la base de la competencia del Estado en normativa básica en materia educativa y que, por tanto, ha de articularse con las normativas autonómicas que son adoptadas por la competencia autonómica en materia educativa. Este es, por tanto, también un ejemplo de cómo hemos de tener en cuenta la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materias que no son directamente lingüísticas -en este caso, educación- con el fin de entender el régimen lingüístico en España. En el punto que ahora nos ocupa comprobamos:

- Que existe una exigencia constitucional de presencia mínima del castellano en la educación.

- Que esta exigencia ha sido traducida a normativa estatal, la LOE, adoptada sobre la competencia del Estado en materia educativa (normativa básica).

- Que esta exigencia y esta normativa ha de tener traducción en la normativa autonómica en la materia, ya que la competencia en materia educativa, excepto la regulación básica, es autonómica.

- Cuando la Comunidad Autónoma opta por no atender ni a la exigencia constitucional ni a la normativa estatal en la materia al final se producen conflictos que obligan a acudir a los tribunales.

B) Administración

También se han planteado problemas en lo que se refiere a la política de comunicación de la administración. En principio no debería existir duda de que el que una lengua sea oficial implica que en el territorio en el que goza de dicha condición puede ser utilizada por los ciudadanos para dirigirse a la administración; pero, ¿cómo ha de actuar la administración cuando se dirige a los ciudadanos? En principio, si hay dos lenguas oficiales (el castellano y la propia de la Comunidad Autónoma) lo lógico sería que ambas fueran usadas por la administración; esto es, que ambas sean usadas con normalidad por los poderes públicos. Así fue establecido por el TC en su sentencia de 28 de junio de 2010, en la que estableció que no resultaba admisible que se considerara el catalán como lengua de uso preferente por las Administraciones públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña, lo que, sin embargo, no ha de impedir políticas de promoción de la lengua propia cuando así sea necesario dada su situación de mayor debilidad.
Evidentemente, las administraciones controladas por los nacionalistas pretenden que en la práctica sí que sea preferente la utilización de la lengua específica de la Comunidad Autónoma, lo que, a su vez, puede dar lugar a conflictos. En el caso de Cataluña éste se concretó en la impugnación de ciertos protocolos lingüísticos de la Generalitat que dotaban de este carácter preferente al catalán. La Sentencia del TSJ de Cataluña (Sala de lo contencioso-administrativo, sección quinta) de 9 de diciembre de 2015, que anuló varias disposiciones tanto del Protocolo de usos lingüísticos para el sector sanitario público en Cataluña como del protocolo de usos lingüísticos para la Generalitat de Cataluña y el sector público del que depende ya que tales disposiciones establecían la necesidad de que los funcionarios se dirigieran en catalán a los ciudadanos y mantendrán el catalán con independencia de la lengua que utilice el interlocutor a salvo de que manifeste dificultades para entender el catalán o pida ser atendido en otra lengua oficial.
En este caso no hay duda de la competencia de la Comunidad Autónoma para la regulación de los protocolos lingüísiticos de la administración autonómica y de las entidades públicas que de ella dependen; pero esta competencia ha de ser ejercida de acuerdo con las exigencias que se derivan de la Constitución y a las que acabamos de hacer referencia. Se podría plantear, sin embargo, la duda sobre si el legislador estatal goza de competencia para concretar estas exigencias legales en una normativa específica.

C) Relaciones con los consumidores

También la regulación en materia de consumo ha sido objeto de controversia. La imposición (aparente) de la obligación de que los comercios ofrecieran disponibilidad lingüística en todas las lenguas oficiales fue cuestionada ante el TC. El punto de partida es, de nuevo, la pretensión nacionalista de que la lengua cooficial crezca en presencia social, aunque sea a costa de imponer obligaciones a los particulares. En este sentido, es necesario diferenciar entre la posición de los poderes públicos, quienes obviamente han de poder atender a los ciudadanos en todas las lenguas oficiales, y de los particulares, que no tienen esta obligación. Esto explica la posición del TC, quien ha reiterado que en las relaciones inter privatos no cabe imponer obligaciones directas de utilización o empleo de la lengua; aunque sin que esto incluya la posibilidad de que las Comunidades Autónomas introduzcan medidas de promoción de la lengua propia y orientadas a garantizar la igualdad con el castellano. En las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el tema [vid por ejemplo la STC (Pleno) 88/2017, de 4 de julio de 2017) se recuerda que si el Estado usa sus competencias para establecer la necesidad de que determinadas informaciones sean realizadas al menos en castellano, la Comunidad Autónoma puede utilizar sus competencias en materia de promoción lingüística para establecer esa misma obligación en relación a la lengua cooficial. En cualquier caso, el TC recuerda que las medidas de promoción de la lengua propia no pueden implicar la exclusión del castellano.
Aquí vemos cómo la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma juega un papel fundamental. En el ámbito de competencias autonómicas (consumo, por ejemplo) puede ser utilizado para reforzar la presencia de la lengua propia; pero esta competencia ha de ejercerse sin que suponga la exclusión del castellano. Por otra parte, el Estado, también en el uso de sus competencias puede establecer la necesidad de utilización del castellano en determinados supuestos, lo que probablemente abrirá la competencia autonómica para exigir en esos mismos supuestos la utilización, junto con el castellano, de la lengua propia, y ello sobre la base de su competencia en materia de promoción de la lengua propia.
Finalmente, no ha de descartarse que el Estado utilice la competencia derivada del art. 149.1.1º CE (condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales) en materia lingüística. Volveremos sobre ello al final.

D) Acceso a la función pública

Lo anterior han sido ejemplos de conflictos en materia lingüística que ya se han planteado sobre la base de la regulación vigente. A partir de ellos hemos visto que el tema lingüístico aparece "adosado" a otra materia y que la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas complica la resolución de estos problemas. A lo anterior todavía hay que añadir que en determinados supuestos la Comunidad Autónoma rechaza cumplir lealmente las obligaciones constitucionales y las sentencias judiciales (en el caso de la educación) lo que enfrente a los ciudadanos a un calvario judicial para conseguir el efectivo cumplimiento de la normativa vigente.
Como se ha adelantado, este conflicto no es en absoluto formal, sino que tiene un sustrato material muy claro: la pretensión nacionalista de potenciar el uso de la lengua propia y excluir el castellano con el fin de favorecer las políticas de construcción nacional. Ante esto la pregunta que puede formularse es qué es lo que puede hacer el Estado en la situación actual, con el marco legal vigente. ¿Es posible utilizarlo para que actúe como freno a la política expansionista de algunas Comunidades Autónomas? Ya hemos visto en los apartados anteriores que existe alguna traducción legal de las exigencias constitucionales derivadas de la oficiliadad del castellano; en concreto, la necesidad de una presencia mínima de castellano en la educación para todas las Comunidades Autónomas; y como existen algunas exigencias lingüísticas en favor del castellano en el marco de otras competencias (productos farmacéuticos, por ejemplo, competencia utilizada para establecer exigencias en cuanto a al presencia del castellano en ciertas informaciones que han de facilitarse con el medicamento); pero, ¿puede irse más allá?
Actualmente se encuentra en fase de tramitación parlamentaria una proposición de ley de Cs que explora esta posibilidad. En concreto, pretende que la exigencia de conocimiento de una lengua cooficial no pueda ser un requisito que impida el acceso a la función pública, siendo tal conocimiento un mérito que habrá de juzgarse en función de la realidad social y del efectivo desempeño; esto es, el conocimiento de la lengua cooficial deberá ser valorado en función de la necesidad de dicho efectivo conocimiento para el desempeño de la función de que se trate, sin que ese conocimiento pueda ser un requisito previo desconectado de las funciones que han de ser cubiertas y que pueda ser utilizado, por tanto, como un mecanismo que prime a determinados colectivos sobre otros.
Aquí no interesa el análisis de la medida concreta, bastando en este sentido apuntar que su contenido se orienta a poner límite a la utilización de la política lingüística con fines de construcción nacional; sino analizar el mecanismo técnico que utiliza, y que no es otro que la competencia estatal tanto para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1º de la Constitución) y la competencia estatal en materia de bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18º). Es decir, vemos cómo la actuación del Estado en materia lingüística ha de buscar una base competencial no lingüística, lo que establece una diferencia clara con lo que sucede desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, que pueden recurrir a la competencia en materia de lengua propia (art. 143 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por ejemplo).

IV. Problemas y soluciones

Comenzaba diciendo que es evidente que actualmente la convivencia de las lenguas en España plantea dificultades. La existencia de conflictos abiertos así lo prueba, y es por tanto necesario reflexionar sobre el modelo vigente, lo que, dicho sea de paso, se hace mucho menos de los que se debiera.
A la luz de lo expuesto, creo que parte al menos de los problemas se derivan de que el modelo legal está siendo utilizado para fines que no son legítimos. La competencia de las Comunidades Autónomas con lengua propia sirve como instrumento para la creación de una realidad nacional que pasa por la degradación del español, lo que implica reducir los efectos que debiera tener su condición de lengua oficial en todo el territorio español. Frente a la actuación de las Comunidades Autónomas, el Estado no tiene instrumentos específicos basados en una inexistente competencia en materia lingüística, sino que ha de recurrirse a la proyección sobre la materia lingüística de las competencias en otras materias. El Tribunal Constitucional ha explicitado algunas consecuencias de la oficialidad del castellano en varias decisiones y estas concreciones han alcanzado cierta relevancia normativa en regulación sectorial; en el ámbito de la educación, por ejemplo; pero sin que esta normativa estatal haya llegado siquiera a ser efectiva, tal como se prueba en el caso de Cataluña, donde aún ahora no se cumple con el mínimo de presencia de castellano en las escuelas que han fijado los tribunales.

El que el modelo descanse sobre la utilización nacionalista de la lengua explica que lo que debiera ser el eje vertebrador de la regulación, los derechos lingüísticos de los hablantes, tenga una importancia mucho menos de la que debiera; y dentro de esta ausencia, la protección de los derechos lingüísticos de los castellanohablantes es un páramo completo, sin que tales derechos sean abordados ni por las Comunidades Autónomas en aquellos casos en los que hay otra lengua oficial ni por el Estado, que parece desconcertado por un problema que le supera.
Aparte de los derechos lingüísticos, que deberían ser, como acabo de decir, el centro de gravedad de la regulación, existe también un elemento simbólico de cierta importancia. Las lenguas españolas diferentes al castellano han sido "secuestradas" por los nacionalismos periféricos en su intento de construir identidades diferenciadas ajenas a los elementos comunes a todos los españoles. Esto empobrece la configuración de España como Estado diverso. El catalán, el gallego, el valenciano, el euskera... son patrimonio de todos los españoles y, por tanto, deben ser parte también de la identidad española. Ciertamente se ha trabajado en esta línea, así con la utilización de estas lenguas por parte del Rey (quien, en concreto, emplea el catalán con asiduidad y naturalidad), la edición en todas las lenguas españolas del BOE, la existencia de versiones de las páginas webs institucionales del Estado en diversas lenguas y también por la acción del Estado en favor de la difusión de las lenguas españolas diferentes del castellano, lo que se materializa, por ejemplo, a través del Instituto Cervantes.
Estas actuaciones, sin embargo, no aparecen engarzadas en una línea política clara, convincente, rotunda y articulada que asuma como tarea prioritaria no solamente garantizar los derechos lingüísticos de todos los españoles (incluidos los de aquellos, la mayoría, que tienen el castellano como lengua materna), sino que reivindiquen para el conjunto de los españoles las lenguas españolas diferentes del castellano.
Existen, por tanto, materiales suficientes para dotar de relevancia normativa a la lengua a nivel estatal. Ya existen ahora disposiciones estatales dispersas en relación a este tema a las que se podría dotar de unidad. La actuación del Estado para garantizar los derechos lingüísticos de todos los españoles sería una novedad; pero podría, quizás, encontrar amparo en el art. 149.1.1º de la Constitución, más allá de las competencias sectoriales que hemos visto y que ya cubrirían actuaciones en ámbitos diversos. Finalmente, la reivindicación de las diferentes lenguas españolas como señas de la identidad nacional a partir de lo preceptuado en el art. 3.3 de la Constitución sería también aconsejable.
Mucha tarea por delante...