SUMARIO: A. El propósito de esta entrada. B. La exclusión del castellano en las escuelas catalanas: 1. La legislación catalana no excluye al castellano; la práctica administrativa, sí. 2. ¿Por qué la Generalitat excluye el castellano de la escuela, pese a ser ilegal esa exclusión? C. La reacción de las familias. D. La demanda del Ministerio de Educación del año 2015. E. Una sentencia que todavía no obliga. F. Una sentencia que obliga, pero que puede incumplirse casi impunemente. G. La ejecución forzosa de la sentencia: 1. ¿Qué es la ejecución forzosa? 2. ¿Quién puede pedir la ejecución forzosa y cómo se pide? 3. El proceso de ejecución forzosa de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020. H. Sentencias frente a leyes. El decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022 como respuesta a la sentencia de 16 de diciembre de 2020: 1. Constitución, leyes, decretos leyes y reglamentos. 2. La ley 8/2022 y el decreto ley 6/2022. I. La imposibilidad legal de ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020: 1. El incidente de imposibilidad legal de ejecución de una sentencia firme. 2. Imposibilidad legal y sentencia de 16 de diciembre de 2020. 3. La providencia del TSJC de 1 de julio de 2022: a) Balance de la situación. b) El pronunciamiento sobre la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia. c) Vicios de inconstitucionalidad en el decreto ley 6/2022 y en la ley 8/2022. d) Planteamiento de una cuestión de constitucionalidad. e) Cuestión de constitucionalidad y suspensión de la ejecución. 4. Lo que debería hacerse a partir de ahora. J. Del derecho a la política.
A. El propósito de esta entrada
Esta entrada es un desafío.
Intentaré explicar algo que, en su esencia es muy sencillo; pero que al descender a los detalles plantea ciertas dificultades técnicas que pueden complicar la comprensión incluso a personas formadas jurídicamente. Mi objetivo es poder pasar de lo que todo el mundo entenderá sin dificultad a lo más complejo de forma que no haya saltos que impidan hacerse una idea cabal del problema y de sus distintos matices.
Y ya avanzo que el problema es la exclusión del castellano de las escuelas catalanas, la denominada Sentencia del 25% y la ejecución de la misma. El papel que en todo esto tiene la Generalitat, el gobierno de España, las asociaciones que defienden el bilingüismo, las familias implicadas y los tribunales, tanto los tribunales ordinarios (fundamentalmente el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) como el Tribunal Constitucional.
La mayor parte de la entrada tiene un contenido marcadamente jurídico; pero habrá también valoraciones políticas. Para que el lector identifique con facilidad esas partes, las colocaré en un color distinto.
A ver si hay suerte. Empecemos.
B. La exclusión del castellano en las escuelas catalanas
1. La legislación catalana no excluye al castellano; la práctica administrativa, sí
En el sistema educativo catalán el castellano no es lengua EN la que se enseñe, sino que es una lengua que se enseña, igual que se enseña el inglés, el francés u otra lengua extranjera. En la práctica lo que nos encontramos es que todas las materias se explican en catalán, excepción hecha de lengua española. La lengua de la comunidad educativa catalana, aquella en la que los profesores se dirigen a los alumnos, la que emplean los profesores y resto de personal educativo en sus reuniones formales (y, con frecuencia, también en las informales), la que se utiliza en la rotulación y en las comunicaciones... es el catalán.
Esta situación es contraria a exigencias constitucionales, que establecen la necesidad de que el español (ya advierto que en la entrada iré alternando los términos "castellano" y "español". Soy consciente de que hay un debate sobre qué es más correcto; pero ahora no quiero entrar en esto. Iré usando ambos aunque no sea más que por razones estilísticas y para evitar repeticiones) sea lengua que se utilice EN la docencia, sin que se limite a ser una lengua que se estudie como puede estudiarse una lengua extranjera.
La normativa catalana en materia de educación no reconoce (reconocía) más que al catalán como lengua vehicular y de aprendizaje, sin hacer ninguna mención al castellano. Ahora bien, tanto el Tribunal Constitucional como los tribunales ordinarios habían interpretado que el silencio del legislador catalán no podía ser entendido como una exclusión del castellano como lengua de aprendizaje. El razonamiento sería más o menos así: el legislador catalán puede indicar que el catalán será lengua vehicular y no añadir nada. Dado que no excluye al español como lengua de aprendizaje, ese silencio del legislador ha de interpretarse a partir de las exigencias constitucionales, de tal manera que la legislación catalana, interpretada de acuerdo con la Constitución ha de entenderse que admite el catalán como lengua de aprendizaje.
De acuerdo con lo anterior, por tanto, la legislación catalana, leída junto con la Constitución, conduciría a que tanto el catalán como el español han de ser lenguas EN las que se explique, por lo que la práctica administrativa que conduce a la exclusión del español de todos los ámbitos que no sean la materia de lengua española no solamente sería inconstitucional, sino también ilegal. Iría contra la normativa catalana, tal como esta normativa debe ser interpretada teniendo en cuenta las exigencias constitucionales.
2. ¿Por qué la Generalitat excluye el castellano de la escuela, pese a ser ilegal esa exclusión?
Lo primero que tenemos que considerar es por qué la legislación catalana no es más clara en lo que se refiere a la exclusión del castellano que se practica en las aulas. La explicación se encuentra en que una exclusión directa en la ley de educación o en otra normativa autonómica podría ser llevada ante el Tribunal Constitucional y éste podría, también de forma explícita, declarar la necesidad de que el español fuera lengua docente en una determinada proporción. Para evitar el riesgo de un pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional, la normativa autonómica de rango legal es ambigua, permitiendo ser interpretada de acuerdo con las exigencias constitucionales.
Lo segundo que tenemos que examinar son las razones para, pese a su ilegalidad, desarrollar una política orientada a excluir el castellano como lengua docente en Cataluña, excepción hecha de las materias de lengua y literatura española.
La respuesta a esta pregunta también es relativamente sencilla: la exclusión obedece al propósito nacionalista de crear una Cataluña en la que el catalán sea lengua de cohesión frente a la pluralidad de lenguas que se utilizan en Cataluña. No es que yo me lo invente, es que así se expresa, por ejemplo, en el documento elaborado en el marco del Pacto Nacional por la Lengua que pretende que la sociedad se comprometa en la defensa y promoción del catalán
En este plan el papel de la escuela es esencial. Se trata de que la única lengua que sea percibida como auténticamente escolar sea el catalán, estando las demás subordinadas a ésta. El cartel que difundió la Generalitat en los centros educativos catalanes a principios de 2022 es muy claro:
De esta forma, la exclusión del castellano no es un error o un efecto secundario de alguna otra política; es un efecto buscado con toda la intención, como muestran las maniobras que se han desarrollado en los últimos meses con el fin de eludir la aplicación de la sentencia que obliga a que ¡una de cada cuatro horas! de docencia se imparta en español.
Desde hace más de 25 años, la Generalitat ha desarrollado, con paciencia y constancia, una política en la que el castellano no estaba formalmente excluido en la normativa autonómica (por las razones que apuntábamos más arriba, evitar la intromisión del Tribunal Constitucional); pero en el que la práctica administrativa llevaba a esa exclusión.
C. La reacción de las familias
El plan de la Generalitat dejaba un flanco abierto: la práctica de exclusión del castellano; perfectamente ejecutada por inspección y direcciones de centro era ilegal; lo que permitía el acceso a los tribunales. Fueron varias las familias que pidieron para sus hijos la aplicación de la ley; esto es, una enseñanza en la que estuvieran presentes como lenguas de docencia las dos lenguas oficiales (también es oficial el aranés, pero para no complicar la entrada, no me referiré a él, me quedaré con las dos lenguas que son eficaces en toda Cataluña sin ningún matiz territorial, el castellano y el catalán). Los tribunales mantuvieron que la concreción de cómo debían articularse ambas lenguas oficiales correspondía a la Generalitat, pero que esta concreción no podía implicar que alguna de las dos lenguas oficiales recibiese el trata de una lengua extranjera; esto es, una lengua que se enseña (como el inglés), pero en la que no se imparten contenidos no lingüísticos. La oficialidad del español debía implicar que contenidos no lingüísticos debían ser impartidos en castellano; lo que los tribunales concretaron en que al menos una asignatura o materia no troncal o análoga debía impartirse en castellano, de tal forma que el final, al menos un 25% de la docencia se impartiera en la lengua oficial en toda España.
El problema que planteaban esta reclamaciones era que, dado que las realizaban familias concretas, los efectos de las sentencias no se extendían a todo el sistema educativo. Cuando se obtenía una resolución favorable en relación a un alumno, el grupo del alumno recibía educación bilingüe, con un mínimo de un 25% en castellano; pero el resto de los grupos del centro que fuera mantenían el ilegal sistema de monolingüismo obligatorio en catalán. Si otra familia quería obtener lo mismo para su hijo, debería plantear una reclamación independiente.
La Generalitat era consciente de que la mayoría de las familias desistirían de emprender el calvario que suponía pedir la enseñanza legal para sus hijos. El proceso se iniciaba con una solicitud al colegio que era rechazada o, lo más habitual, no contestada. Transcurridos los plazos que la ley fija para el silencio administrativo se recurría ante el Departamento de Educación de la Generalitat y cuando se podía dar por rechazada o no contestada la petición se abría la vía judicial.
En ocasiones, para desincentivar la actuación de las familias, en ese momento se intentaba presionar a las familias tanto desde el Departamento de Educación como desde el entorno del colegio: declaraciones de las asociaciones de padres y madres, pronunciamientos del ayuntamiento, manifestaciones y actos de acoso como los vividos por Ana Moreno hace unos años
O por la familia de Canet de Mar más recientemente
Todo ello orientado a limitar el número de personas que pudieran solicitar lo que era obligado dar a todos los alumnos catalanes: una educación en la que estuvieran presentes como lenguas docentes tanto el catalán como el español.
Hay que reconocer que la Generalitat tuvo éxito con su táctica de desmoralización. En 20 años apenas unas decenas de familias en toda Cataluña consiguieron, por la vía que se acaba de describir, que los tribunales ordenaran que sus hijos tuvieran una educación bilingüe. Las decisiones judiciales que se adoptaron fueron obedecidas por la Generalitat, que no quiso entrar aquí en ningún desacato.
Por matizar un poco más. En los últimos años, tras concluir la reclamación administrativa que era sistemáticamente rechazada por la Generalitat, al acudir a los tribunales ya se solicitaba, en tanto no se produjera la decisión final, la adopción de medidas cautelares que eran concedidas sin dificultad. Dados los antecedentes existentes, bastaba solicitar esa medidas cautelares para que ya durante la tramitación del procedimiento en cuanto al fondo, el alumno recibiese una educación bilingüe. Es lo que está pasando ahora con el "niño de Canet". Todavía no hay sentencia de fondo, pero sí unas medidas cautelares que desde hace unos meses le garantizan a él y a todo su grupo clase una educación en la que el castellano está presente, aunque sea solamente en un 25% de la docencia.
D. La demanda del Ministerio de Educación del año 2015
En el año 2015 el Ministerio de Educación recurrió la exclusión del español del sistema educativo catalán ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. A diferencia de las demandas que presentaban familias individuales, la del Ministerio tenía por objeto todas las escuelas e institutos de Cataluña sostenidos con fondos públicos.
Solamente el Ministerio podía iniciar una acción semejante. Un particular no tiene legitimación para solicitar el cumplimiento de la legalidad más allá de lo que le afecta a él personalmente. Por eso hasta el año 2015 el camino habían sido acciones de familias concretas. A partir de ese momento, mientras se iba desarrollando el proceso iniciado por el Ministerio de Educación, más familias presentaban las solicitudes de enseñanza bilingüe en relación a los grupos clase en los que estudiaban sus hijos; pero el conjunto del sistema solamente podría verse afectado por una demanda como la que había iniciado el Ministerio de Educación.
El 16 de diciembre de 2020 se dictó sentencia, una sentencia que establecía, por una parte, que la presencia del castellano en el sistema educativo catalán era "residual". Por otra, que la Generalitat estaba obligada a adoptar medidas de manera efectiva e inmediata para que todos los alumnos de Cataluña recibiesen una enseñanza en la que cada una de las lenguas oficiales fuese utilizada en, al menos, un 25% de la docencia; una docencia que debía incluir como mínimo una asignatura o materia no lingüística de carácter troncal o análogo.
La primera parte ya era importante. Sorprendentemente muchos durante años -e, incluso, después de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020- siguieron negando la evidencia: en la práctica el español está ausente como lengua docente en el sistema educativo catalán. En el proceso que concluyó con la Sentencia, tanto el Ministerio de Educación como la Generalitat practicaron la prueba que estimaron oportuna y tras esta práctica el Tribunal concluye que la Generalitat no había podido probar más que esa presencia residual del castellano como lengua docente en Cataluña; así que podemos decir que esa exclusión del castellano no solamente ha sido probada, sino que ahora tiene fuerza de cosa juzgada.
La segunda era todavía más relevante. Sobre la Generalitat pesaba la obligación de adoptar las medidas necesarias para poner fin a dicha situación de manera efectiva e inmediata.
E. Una sentencia que todavía no obliga
La Sentencia de diciembre de 2020 cambiaba el escenario; pero todavía no era obligatoria. Las decisiones solamente son ejecutivas cuando se han acabado las vías de recurso posibles, y frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña todavía podía presentarse un recurso de casación ante el Tribunal Supremo.
El Ministerio de Educación, ya en manos socialistas, podría haber pedido en diciembre de 2020 la ejecución provisional de la Sentencia en tanto se tramitaba el recurso presentado por la Generalitat ante el Tribunal Supremo; pero no lo hizo.
Debería haber tenido un coste político mayor aquella negativa. La Sentencia declaraba que la Generalitat incumplía una obligación constitucional que suponía la privación de los derechos lingüísticos de los alumnos catalanes. La tramitación ante el Tribunal Supremo podía demorarse años, años en los que centenares de miles de estudiantes seguirían teniendo una educación que no se ajustaba a los estándares constitucionales. La negativa del gobierno de Sánchez a pedir la ejecución de la sentencia era toda una declaración de principios.
Antes habíamos visto que la exclusión del español de la escuela catalana no es una casualidad o un resultado imprevisto de alguna otra política. Se trata de una opción clara y meditada que tiene una relevancia estructural para el proyecto nacionalista. Frente a esta posición, la del Gobierno de España no fue la de mostrar una voluntad de una firmeza equivalente en defensa de la Constitución y de los derechos lingüísticos de los alumnos catalanes sino que, al contrario, desde ese momento, diciembre de 2020, se mostró como cómplice con el planteamiento nacionalista.
Creo que será fácil imaginar el estado de ánimo de los catalanes constitucionalistas: enfrentados en Cataluña a un gobierno regional que no tiene pudor alguno en mostrar que utilizará todos los medios posibles para imponer su proyecto nacionalista por encima de los derechos de los alumnos; nos encontramos con que el Gobierno español no es que no sea aliado nuestro, no es que sea indiferente, es que apoya explícitamente el planteamiento nacionalista.
Porque no se trataba solamente de no pedir la ejecución provisional de la Sentencia, sin que, además, se modificó la Disposición Adicional 38ª de la Ley Orgánica de Educación para dar satisfacción a los nacionalistas y eliminar de dicha Disposición Adicional la exigencia de que el castellano tuviera una presencia adecuada como lengua de la docencia en aquellas Comunidades Autónomas que tuvieran más de una lengua oficial. Se trataba de ir sentando las bases para evitar la ejecución de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020. El gobierno de la Generalitat y el Gobierno de España de la mano para impedir que una Sentencia que declara la vulneración de derechos constitucionales pudiese ser ejecutada.
Así pues, no se planteó la ejecución provisional de la Sentencia y tuvimos que esperar a que el Tribunal Supremo se pronunciara sobre el recurso planteado por la Generalitat. En noviembre de 2021 supimos que el Tribunal no había admitido el recurso, por lo que la Sentencia de 16 de diciembre pasaba a ser firme.
Ahora bien, todavía había que esperar más. Una cosa es que supiéramos que el Tribunal Supremo había inadmitido el recurso y otra que el Tribunal Supremo comunicase oficialmente al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña la inadmisión del recurso, paso necesario para que el Tribunal Superior de Justicia declarase la firmeza de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020 y se lo comunicase a la Generalitat. Sin esa comunicación oficial, pese a que la Generalitat ya tenía conocimiento de que su recurso había fracasado, podía ser obviando la Sentencia, como efectivamente, hizo.
No fue hasta enero del año 2022 cuando el Tribunal Supremo remitió al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña la noticia de que el recurso de la Generalitat había sido inadmitido. Entonces el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña declaró formalmente la firmeza de la Sentencia y se lo notificó a la Generalitat. Era el 25 de enero de 2022. Desde ese día, sí que Sentencia de 16 de diciembre de 2020 era plenamente obligatoria para la Generalitat y lo lógico en un Estado de Derecho es que a partir de ese día la Generalitat adoptara las medidas a las que estaba obligada para dar cumplimiento a la Sentencia. No sucedió.
F. Una sentencia que obliga, pero que puede incumplirse casi impunemente
El 25 de enero la sentencia era obligatoria para la Generalitat. Las autoridades y funcionarios estaban obligados a aplicarla; esto es, a ofrecer una docencia en la que el español no estuviera excluido como lengua de aprendizaje. Ahora bien, como es sabido, la Generalitat no la obedeció. Es más, hizo explícito que no la obedecería. ¿Qué se podía hacer?
Ante los tribunales, de momento casi nada. Eso es porque la normativa en materia de ejecución de sentencias en el orden contencioso administrativo, la que se aplica a este caso; prevé que no pueden pedirse medidas de ejecución forzosa de la Sentencia hasta que no transcurran dos meses desde su firmeza. En esos dos meses la Sentencia ya es obligatoria (si se cumple en esos dos meses no estamos ante un cumplimiento voluntario, como a veces se dice); pero en caso de que la administración no la cumpla no se la puede forzar a ello.
Lo anterior es quizás contraintuitivo, pero, como decía al principio, estoy intentando explicar cuestiones que tienen un cierto grado de complejidad técnica (habrá más) y si se quiere seguir el hilo del razonamiento habrá que distinguir entre lo que es (lo que voy explicando) y lo que nos gustaría que fuera. Con esto quiero decir que es probable que algún lector, al llega a este punto se indigne al saber que pese a que la Sentencia sea obligatoria no puede hacerse nada en dos meses para que la administración la cumpla; y yo puedo compartir su indignación, pero dejémosla apuntada y sigamos con el relato de lo que sí se podía hacer y de lo que sucedió en estos dos meses.
Como se ha adelantado, la Generalitat no cumplió la Sentencia, pero es que en esos dos meses en los que ya tendría que estar ejecutándola, se repitieron declaraciones en las que el Consejero de Educación y otras autoridades y funcionarios se reafirmaban en la desobediencia. Así, por ejemplo, en esta rueda de prensa del 10 de febrero en la que el Consejero de Educación dijo que no modificaría el régimen lingüístico de las escuelas
(en catalán a partir del minuto 24 y en castellano a partir del minuto 41).
El mismo Consejero, el 22 de marzo, declaró que no obligaría a las escuelas a impartir un 25% de las materias en castellano.
Entiendo que estas declaraciones deberían haber sido perseguidas por la Fiscalía. Una cosa es que no existan medios para obligar al cumplimiento de la Sentencia antes de que transcurran dos meses desde la firmeza de la misma y otra que la Sentencia no sea obligatoria en esos dos meses; y siendo obligatoria negarse abiertamente a cumplirla podría suponer incurrir en el tipo penal del artículo 410 del Código Penal (negarse abiertamente a dar cumplimiento a resoluciones judiciales)
Pese a lo anterior, ninguna actuación se realizó, y aunque se llegaron a presentar denuncias a Fiscalía por la abierta negativa del Consejero de Educación a cumplir la Sentencia, esas denuncias no han sido atendidas. Se sentaban así las bases para la impunidad.
Aparte de las actuaciones judiciales, lo lógico, ya desde una perspectiva política, hubiera sido que el gobierno de España, obligado no solamente a cumplir, sino también a hacer cumplir la Constitución, advirtiese a la Generalitat de su obligación de acatar la sentencia. En ese sentido, el gobierno debería también haber advertido de que usaría los mecanismos de los que disponía para conseguir dicha efectividad. El primero de esos mecanismos sería pedir la ejecución forzosa de la Sentencia en el momento en el que pudiera hacerse; esto es, dos meses después de su firmeza, el 28 de marzo de 2022 (el 25 de marzo era viernes, por lo que el primer día laborable tras agotar el plazo de dos meses desde la firmeza era el 28 de marzo).
El gobierno, en cambio, no hizo nada. Igual que habíamos visto que la Generalitat había desobedecido desde el 25 de enero una sentencia firme y obligatoria; el gobierno de España dejó pasar a partir del 28 de marzo su obligación (sí, obligación, recordemos: cumplir y hacer cumplir) de instar la ejecución forzosa de la Sentencia.
G. La ejecución forzosa de la sentencia
1. ¿Qué es la ejecución forzosa?
Las sentencias judiciales son obligatorias. Lo que en ellas se ordena ha de ser ejecutado por las personas o las entidades que son condenadas; pero ¿qué sucede si esas personas o entidades no cumplen con lo establecido en las decisiones de los tribunales? En estos supuestos, la parte interesada en la ejecución puede acudir a los tribunales para que estos ordenen medidas de ejecución, esto es, adopten decisiones que conviertan en real lo que se establece en la sentencia. Este conjunto de medidas se adoptan en lo que se denominan procesos de ejecución forzosa de la sentencia.
Así, por ejemplo, en el orden civil, cuando hay una sentencia que obliga a alguien ("X") al pago de una determinada cantidad (un millón de euros, por ejemplo) a otro ("Y") y X no paga, Y puede solicitar la ejecución forzosa de la sentencia, que implica que el tribunal emita una orden ejecutiva de pago que, de no ser atendida, implicaría que se embargarían los bienes de X para venderlos y de esta forma pagar a Y.
Para quien tiene una sentencia favorable este proceso, que puede ser largo, de ejecución, es una tortura. Teniendo una decisión que le favorece aún debe ser él quien acuda a los tribunales a pedir la adopción de medidas que consigan que se le dé aquello a lo que tiene derecho. Seguramente se nos podrían ocurrir muchas objeciones a esta situación, pero, de nuevo, invitaría a dejarlo señalado sin profundizar en ello para no desviarnos del objeto de esta entrada. Y en relación a éste, lo que hay que señalar es que, siendo obligatoria la Sentencia de 16 de diciembre de 2020 desde el 25 de enero de 2022. al no cumplirla la Generalitat, se hacía necesario acudir al Tribunal que había dictado la sentencia, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, para que éste adopte las medidas necesarias para conseguir la efectividad de la sentencia.
2. ¿Quién puede pedir la ejecución forzosa y cómo se pide?
No cualquiera puede pedir la ejecución forzosa de una sentencia. En principio, han de hacerlo las partes en el proceso; en el caso que nos ocupa, el Ministerio de Educación, que es quien planteó el recurso que acabó en la Sentencia de 16 de diciembre de 2020. Tal y como ya se ha adelantado, el Ministerio debería ser el primer interesado - en tanto que garante de los derechos constitucionales en toda España- en conseguir la eficacia de la Sentencia; pero, como es notorio, el Ministerio de Educación y, por extensión, todo el gobierno de España, mostró un nulo interés en conseguir la eficacia de la sentencia de diciembre de 2020. Su inacción llegó al punto de negar que tuviera que hacer nada, afirmando que correspondía al Tribunal conseguir la ejecución de la sentencia.
Esto que dice la Ministra es radicalmente falso. Los tribunales dictan la sentencia, pero si nadie inicia un procedimiento de ejecución forzosa el tribunal no puede hacerlo de oficio. Serán las partes interesadas las que acudan al tribunal para conseguir la ejecución de la sentencia.
Tiene toda la lógica. El tribunal no tienen una oficina de detectives para ver si las sentencias que dicta se cumplen o no. Han de ser los interesados quienes, en su caso, indiquen al tribunal que la sentencia no se está cumpliendo y soliciten que se adopten las medidas necesarias para que se dé dicho cumplimiento.
Así pues, si la parte actora en el proceso que condujo a la sentencia de 16 de diciembre de 2020 no pide la ejecución de la sentencia, esta quedaría sin cumplir. Esta inactividad del gobierno sería, así, un favor directo a los nacionalistas, que son apoyo estructural del gobierno en el Parlamento.
Ahora bien, no solamente quienes han sido parte en el proceso que ha dado lugar a la sentencia pueden pedir la ejecución forzosa de la misma, ya que también cualquier afectado puede solicitarla. Esta vía fue utilizada por la AEB y otras asociaciones (entre ellas, "Hablamos Español"); así como por familias con niños escolarizaos en Cataluña para pedir la ejecución de la sentencia. En el caso de la AEB, además, durante meses se recopilaron firmas de alumnos mayores de edad y representantes legales de alumnos menores de edad que solicitaban a la AEB (dentro de la campaña organizada por la Plataforma "Escuela de Todos/Escola de Tothom") que pidiera la ejecución de la sentencia. Más de 1.600 familias firmaron dicha petición.
No está libre de dificultades la determinación de quiénes pueden pedir la ejecución de la sentencia. La AEB y "Hablamos Español" han sido reconocidos como interesados por el tribunal, así como los progenitores que pidieron la ejecución por tener hijos menores matriculados en centros educativos públicos o concertados de Cataluña; pero otras asociaciones que también pidieron la ejecución vieron su petición desestimada por el Tribunal, al entender éste que los objetivos de la asociación (un sindicato) no incluían la defensa de los derechos lingüísticos).
Ni siquiera la admisión de las familias con hijos matriculados en centros educativos de Cataluña estuvo libre de problemas. El tribunal que tenía que decidir está integrado por varios jueces, y dos de ellos defendieron que no se admitiera la legitimación de familias concretas. Entrar en los argumentos sobre esta cuestión sería demasiado largo; así que, como otras, dejémosla aquí apuntada y quedémonos con que, ante la inactividad del gobierno de España, han tenido que ser asociaciones y familias quienes hayan pedido la ejecución de la sentencia.
Esa asociaciones y familias lo que han hecho es solicitar al tribunal que adopte medidas orientadas a conseguir la eficacia de la sentencia. Así, en primer lugar, requerir al Consejero de Educación para que dicte instrucciones dirigidas a que en todos los centros educativos se imparta docencia en español. Alguno podrá pensar que es lo mismo que decía la Sentencia (y tiene casi razón), pero hay una diferencia: en la sentencia el obligado es la Generalitat como institución; al pedir que se requiera ya no a la Generalitat, sino al Consejero de Educación es éste como individuo el que está obligado a cumplir el requerimiento. si la Generalitat no cumple ¿a quién se acusa por desobediencia? Si se requiere al Consejero, en caso de que éste no actúe se le podrán exigir responsabilidades.
De acuerdo con lo anterior, por tanto, en ejecución se puede pedir que se requiera al Consejero de Educación (eso es lo que hizo la AEB). Si el Consejero no obedece el siguiente paso sería repetir el requerimiento, pero esta vez acompañándolo de la imposición de multas que pesarían directamente sobre el patrimonio del Consejero. Al mismo tiempo, también se puede pedir que el Ministerio Fiscal actúe por si hubiera cometido un delito de desobediencia, tipificado en el Código Penal y que acarrea penas de multa e inhabilitación.
Si con todo lo anterior, aún se mantiene la desobediencia, sería posible pedir al tribunal que requiriera directamente a las direcciones de los colegios e institutos para que implementaran el contenido de la sentencia. En el supuesto de que algún director no obedeciera se podrían seguir los mismos pasos respecto a él o ella: nuevos requerimientos con imposición de multas y, en su caso, traslado al Ministerio Fiscal para que acuse por desobediencia a quien se niega a cumplir con las órdenes de los tribunales.
Estas son las posibilidades que se abren en un procedimiento de ejecución forzosa. Es claro que hay que armarse de paciencia; porque cada paso supone conceder nuevos plazos, abrir la vía de recursos y existen maneras de ir dilatando la ejecución por meses cuando no por años. De nuevo aquí me imagino las críticas del lector; pero, como ya he dicho en otros puntos de esta misma entrada, me limito a explicar lo que hay. Otras formas de ejecución judicial más expeditivas podrían ser, quizás, posibles; pero lo que se aplica en España es lo que he comentado de manera sintética en los párrafos precedentes.
Aunque no nos detengamos en ello, sí que es conveniente apuntar aquí que existen otras vías constitucionales para conseguir la eficacia de la decisión. Básicamente el recurso al art. 155 de la Constitución.
En resumen, una vez firme la sentencia, si nadie hacía nada, nada pasaría. El gobierno de España se descolgó diciendo que correspondía al tribunal conseguir la ejecución de la Sentencia; pero eso es falso: si nadie lo pide el tribunal no iniciará de oficio un procedimiento de ejecución forzosa. En este caso fue la AEB, otras asociaciones y varias familias las que solicitaron la ejecución forzosa de la sentencia y pusieron en marcha todo el proceso que examinaremos en el siguiente apartado.
3. El proceso de ejecución forzosa de la sentencia de 16 de diciembre de 2020
El 30 de marzo de 2022, la AEB presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña pidiendo la ejecución forzosa de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 (aquí puede leerse el documento presentado). En esta demanda de ejecución se pedía que el Tribunal adoptara diversas medidas orientadas a conseguir la eficacia de la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
Quizás quien haya llegado hasta aquí pensará que tras el escrito de la AEB el tribunal simplemente adoptaría las medidas solicitadas a fin de conseguir la eficacia de la sentencia; pero las cosas en derecho no son tan sencillas. El escrito de la AEB simplemente dio inicio a un proceso en el que el tribunal tuvo que dar traslado del mismo a quienes habían sido partes en el proceso original (la Generalitat y el Ministerio de Educación) para que ambos manifestaran lo que tuvieran por conveniente en relación a la ejecución de la sentencia. Es lo obligado en derecho, donde los tribunales, antes de dar cualquier paso, tienen que dar audiencia a las partes afectadas.
Como era de esperar, la Generalitat se opuso a la ejecución, alegando, entre otras cosas, que la AEB no estaba legitimada para solicitar dicha ejecución. Era lo esperable; pero merece una cierta atención lo que dijo al respecto el Ministerio de Educación a través del Abogado del Estado.
Recordemos que había sido el Ministerio de Educación quien había planteado el recurso que había llevado a la sentencia de 16 de diciembre de 2020, por lo que lo lógico sería que el Ministerio fuera el más interesado en que la sentencia se ejecutara. Sin embargo, como ya hemos visto, no mostró ninguna preocupación por ello e, incluso, se refugio en la burda mentira de que era al tribunal a quien le correspondía ejecutar la Sentencia, obviando que, como hemos visto, si no hay nadie que lo solicite, el tribunal no inicia un procedimiento de ejecución forzosa.
Bueno, ahora sí que se había iniciado ese procedimiento, por lo que el Ministerio de Educación tenía que pronunciarse ¿pedía, aunque fuera a remolque de la AEB, que se ejecutara la sentencia o se oponía a la ejecución forzosa de la misma? Esta fue su respuesta:
Es decir, la Abogacía del Estado le decía al tribunal que antes de adoptar ninguna medida de ejecución forzosa, constatara que la Sentencia no estaba siendo cumplida. En resumen, se oponía a que se adoptaran las medidas pedidas por la AEB porque, según el Ministerio de Educación, había que determinar previamente si se estaba o no cumpliendo la Sentencia de 16 de diciembre de 2020.
Recordemos que la sentencia lo que establecía era la necesidad de que se impartiera un 25% de docencia en castellano y que desde el mes de noviembre de 2021 la Generalitat no había hecho más que repetir que no dictaría ninguna instrucción para que la Sentencia se cumpliera. Desde luego, no sería preciso un gran esfuerzo para concluir que la Sentencia, efectivamente, no se estaba cumpliendo; pero la Abogacía del Estado, en el momento en el que tenía que pronunciarse sobre este extremo, eludió posicionarse, aunque, como vemos, lo que en la práctica suponía esa falta de pronunciamiento era una oposición a la adopción inmediata de las medidas solicitadas por la AEB.
Pese a la oposición de la Abogacía del Estado, el 4 de mayo de 2022, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó un auto en el que adoptaba diversas medidas de ejecución forzosa de la Sentencia, entre ellas requerir al Consejero de Educación para que en el plazo de quince días diera las instrucciones necesarias para que se impartiera de manera efectiva e inmediata un 25% de la docencia en cada una de las lenguas oficiales, incluyendo al menos una asignatura o materia no lingüística de carácter troncal o análogo. El tribunal constataba la desobediencia de la Generalitat e instaba a que la sentencia se cumpliera.
Estos hechos son de una enorme gravedad. Un miembro del poder ejecutivo carga contra una decisión judicial más allá de lo que se compatible con la independencia judicial tal como se entiende en las instituciones europeas, que exigen que las críticas que desde el gobierno se hagan a las decisiones judiciales sean moderadas y sin que puedan implicar crear desconfianza hacia el poder judicial en la opinión pública. De nuevo aquí dejo esto apuntado sin entrar en más; porque me imagino que algún lector se pregunte si esto es realmente así; si es incompatible con la independencia judicial una crítica frontal y abierta a las decisiones judiciales por parte de ministros o consejeros de un gobierno autonómico. No podemos detenernos en eso, pero sí, es así. Entre otros documentos, hay una Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa del año 2010 que así lo indica (punto 18).
Así pues, la abierta oposición del gobierno de la Generalitat a las decisiones de los jueces no eran compatibles con la independencia judicial y, por tanto, suponían en sí una vulneración del Estado de Derecho; pero es que, además, se fue más allá para ordenar a los funcionarios que no cumplieran la sentencia. Antes mencionaba el art. 410 del Código Penal (oponerse abiertamente al cumplimiento de una decisión judicial), si en este caso no se daba este tipo penal, ya no sé en qué circunstancias se daría.
Pero nada sucedió. Se dejó pasar todo el mes de mayo esperando a que llegara ese día 31 en el que el Consejero de Educación tenía que explicar qué había hecho para dar cumplimiento a la Sentencia de 16 de diciembre de 2020 y al Auto de 4 de mayo de 2022. En el siguiente epígrafe veremos qué estaba haciendo la Generalitat en relación a esta cuestión.
H. Leyes frente a sentencias. El decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022 como respuesta a la Sentencia de 16 de diciembre de 2020
1. Constitución, leyes, decretos leyes y reglamentos
Para seguir avanzando debemos detenernos un momento y reparar en que las normas que conforman el ordenamiento jurídico no se encuentran todas en el mismo nivel jerárquico. Simplificando un tanto (no queda otro remedio) vemos que en cúspide del ordenamiento está la Constitución, y por debajo las normas de rango legal, que son las elaboradas por los Parlamentos (las Cortes Generales y los Parlamentos de las Comunidades Autónomas). Por debajo de las leyes están las normas reglamentarias, que son las que producen el gobierno de España, los gobiernos autonómicos, las entidades locales (provincias y ayuntamientos, principalmente) y la administración institucional.
La diferencia entre normas legales y reglamentarias es muy importante. Tanto las leyes como las normas reglamentarias tienen que ajustarse a la Constitución. Las normas reglamentarias, además, tienen que ser conformes con las leyes. El problema surge cuando una norma de rango inferior no es compatible con una de rango superior. Si un reglamento es ilegal o inconstitucional es nulo; al igual que puede perder eficacia una ley que no sea compatible con la Constitución. Ahora bien, quién puede determinar esa contrariedad con una norma superior es relevante. Los tribunales ordinarios pueden anular los reglamentos que sean contrarios a la ley o a la Constitución, pero no pueden hacer lo mismo con las normas que sean inconstitucionales. Si un tribunal ordinario entiende que una norma de rango legal que ha de aplicar para resolver un caso es contraria a la Constitución ha de remitir el asunto al Tribunal Constitucional, porque solamente el Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de una norma de rango legal.
De nuevo aquí habría muchas cosas seguramente que discutir. El lector podrá preguntarse por qué los tribunales ordinarios no pueden declarar la inconstitucionalidad de una ley, y ya avanzo que no es así en todos los países. Hay sistemas en las que la Constitución no tiene un auténtico valor jurídico, sino que es meramente político, por lo que las leyes inconstitucionales son posibles; y otros en los que cualquier tribunal puede declarar la contrariedad con la Constitución de una ley (lo que se llama control difuso de constitucionalidad, y cuyo ejemplo es Estados Unidos); pero como hemos hecho en otras ocasiones no nos detendremos en debatir esto porque a nuestros efectos tan solo interesa constatar que en España es como lo explico: los tribunales ordinarios no pueden declarar la inconstitucionalidad de una ley (una ley posterior a la Constitución, para ser más precisos; sí pueden hacer esta declaración con leyes preconstitucionales).
Quizás lo anterior ya dé algunas pistas sobre cuál era el plan nacionalista para intentar eludir la aplicación de la sentencia de 16 de diciembre de 2020. Se trataba de elaborar normas de rango legal que fueran contrarias a lo establecido en la Sentencia para así evitar que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña pudiera anularlas. Eso es lo que explica la elaboración de lo que acabaron siendo la Ley 8/2022 sobre el uso y aprendizaje de las lenguas oficiales en la enseñanza no universitaria y el Decreto Ley 6/2022 por le que se fijan los criterios aplicables a la elaboración, la aprobación, la validación y la revisión de los proyectos lingüísticos de los centros educativos.
Ambas son normas de rango legal, una es una ley, la otra es un tipo específico, el decreto ley, que se caracteriza por ser elaborado por el Gobierno (en ese sentido se parecería más a un reglamento); pero con fuerza de ley. El decreto ley solamente puede regular determinadas materias y nada más puede promulgarse cuando se dan circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad. Es decir, se haría necesario aprobar por ley la norma, pero al no haber tiempo para el trámite ordinario de elaboración de una ley, se permite que, excepcionalmente, el gobierno elabore una especie de "ley provisional" que comienza a operar desde que se publica, pero que luego tiene que ser convalidada por el poder legislativo.
2. La ley 8/2022 y el decreto ley 6/2022
El plan de la Generalitat incluía ambos tipos de normas: una ley y un decreto ley.
La Ley había sido pactada entre los nacionalistas, "En Comú Podem" y PSC. Para los nacionalistas y "En Comú Podem" la ley era un instrumento para impedir la aplicación de la Sentencia del 25%; mientras que el PSC la presenta como el resultado de un nuevo consenso en materia educativa que supone un avance de la presencia del castellano en la escuela catalana.
El decreto ley, en cambio, es una idea tan solo del gobierno integrado por ERC y Junts, contando con la oposición del PSC. "En Comú Podem" no parece haber participado en la elaboración del decreto ley, pero cuando se llevó al Parlamento de Cataluña para su convalidación votó a favor del mismo.
El contenido y finalidad de ambas normas es diferente. Lo veremos a continuación.
La ley 8/2022 regula el uso de las lenguas oficiales en la enseñanza, establece que la lengua que se usará normalmente como vehicular es el catalán, en tanto que lengua propia de Cataluña e indica que el castellano deberá ser empleado para garantizar su dominio al final de la enseñanza obligatoria. A esto se añade que la presencia de las lenguas oficiales ha de tener en cuenta la situación sociolingüística general, la de los centros y su entorno, los objetivos de normalización lingüística y el proceso de aprendizaje lingüístico. Además se indica que esa presencia tendrá que realizarse desde un abordaje integrador y de transversalidad teniendo en cuenta todos los recursos de aprendizaje, incluidos los digitales
Esta ley daría para muchos comentarios; pero, de nuevo, no podemos detenernos en ello. A nuestros fines nos basta con constatar que la ley coloca al castellano en una posición subordinada respecto al catalán como lengua docente. Mientras el catalán es utilizado como lengua vehicular y de aprendizaje sobre la base de que es la lengua propia de Cataluña, el castellano solamente será empleado con la finalidad de garantizar su dominio al final de los estudios obligatorios. De esta forma, la ley legitima que el castellano se limite a una presencia testimonial en la enseñanza.
Como digo, habría mucho más que decir en relación a esta ley, pero con lo que se ha apuntado será bastante para ver el papel que la ley juega en la respuesta nacionalista a la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
El decreto ley 6/2022, por su parte, regula los proyectos lingüísticos de centro, los documentos en los que se describe en qué forma se utilizarán las lenguas en la enseñanza de cada centro. También se podrían decir unas cuántas cosas en relación a este decreto ley, pero, de nuevo, limitándonos a lo que interesa a nuestros fines, nos quedaremos con que el decreto ley establece que uno de los principios que se seguirán en relación a la elaboración de los proyectos lingüísticos de centro es que no podrán utilizarse en ellos porcentajes o ningún tipo de parámetro numérico en lo que se refiere a la utilización de las lenguas.
Esta prohibición de parámetros numéricos claramente intenta obstaculizar la aplicación de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020. En tanto en cuanto ésta exigía un determinado porcentaje de utilización de cada una de las lenguas oficiales, la prohibición de consideración de porcentajes tendría el mismo efecto que una norma que estableciera que no se ejecutara la mencionada Sentencia.
Como veremos, existen dudas sobre si realmente el decreto ley consigue su objetivo; pero que esa era la intención de quienes lo redactaron es clara, a partir de las declaraciones hechas por los responsables políticos de la Generalitat. De acuerdo con lo que establecía el auto de 4 de mayo, antes del 31 de ese mes, el Consejero de Educación tenía que informar de las medidas adoptadas para ejecutar la sentencia de 16 de diciembre de 2020; por eso era prioritario para la Generalitat que antes de esa fecha hubiera un cambio legislativo que pudiera dar una coartada al evidente incumplimiento de la sentencia y de las órdenes de los tribunales. La ley sobre uso y aprendizaje de las lenguas oficiales no pudo concluir su trámite parlamentario antes de esa fecha (acabó siendo aprobada el 9 de junio), por lo que el Gobierno de la Generalitat recurrió a un decreto ley que fue aprobado en un Consejo de Gobierno extraordinario el día 30 de mayo. El objetivo de dar respuesta mediante el decreto ley al requerimiento de los tribunales era expresa. De acuerdo con este propósito, al día siguiente, 31 de mayo, la Generalitat presentó al Tribunal Superior de Justicia un escrito en el que se solicitaba que se declarara que como consecuencia de lo previsto en el mencionado decreto ley (decreto ley 6/2022) no era ya posible ejecutar la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
Para entender el plan de la Generalitat tenemos que tener en cuenta lo que se explicaba antes: los tribunales pueden controlar la compatibilidad con la Constitución de una norma reglamentaria; por lo que si la Generalitat hubiera promulgado un decreto (no un decreto ley), el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña podría declararlo nulo por ser contrario a la Constitución; pero si lo que se promulgaba era un decreto ley; esto es, una norma con rango legal, el tribunal no puede declarar su contrariedad con la Constitución, lo que puede hacer es indicar que entiende que existe esa contradicción con la norma suprema y pedir al Tribunal Constitucional que se pronuncie. Esta remisión por parte de un tribunal ordinario al Tribunal Constitucional recibe el nombre de cuestión de constitucionalidad.
La Generalitat, por tanto, lo que pretendía era promulgar una norma de rango legal contraria a la Sentencia para, a partir de ahí, solicitar la imposibilidad legal de ejecución, confiando en que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña apreciara dicha imposibilidad o que, alternativamente, remitiera la cuestión al Tribunal Constitucional, confiando en que mientras el Tribunal Constitucional decidiera se paralizaría la ejecución de la sentencia. De momento, parece que está consiguiendo su objetivo; pero no es claro que esta paralización de la ejecución sea lo más correcto en derecho, como veremos a continuación.
Antes de entrar en ello, sin embargo, ha de señalarse que, concluido el plazo dado por el auto de 4 de mayo sin que la Generalitat diera cumplimiento a lo ordenado en éste, la AEB introdujo, el 1 de junio, ante el TSJC un escrito en el que denunciaba el incumplimiento del auto y solicitaba la adopción de nuevas medidas de ejecución
I. La imposibilidad legal de ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020
1. El incidente de imposibilidad legal de ejecución de una sentencia firme
La regla en el derecho español es que las sentencia firmes son inamovibles y han de ejecutarse. Es un principio que está recogido en la Constitución y que se conecta con el derecho a la tutela judicial efectiva, que no se limita a la posibilidad de obtener una sentencia que reconozca los derechos que uno tiene, sino que incluye también la ejecución de esa sentencia; esto es, la transformación de lo que indica la sentencia en real y tangible. En el caso que nos ocupa, la sentencia de 16 de diciembre de 2020 reconocía el derecho a que una parte de la educación se reciba en español, en tanto que lengua oficial en toda España. La ejecución de la sentencia implicaría que de manera efectiva todos los alumnos catalanes recibirían una parte de la docencia en castellano. Así de simple y, a la vez, así de difícil.
De acuerdo con este principio, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) establece que no puede suspenderse el cumplimiento de una sentencia ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. Así se indica en el art. 105 de la Ley; en concreto, en su apartado 1
Ahora bien, ¿qué sucede cuando tras haberse adoptado la sentencia nos encontramos frente a una modificación legislativa que convierte en imposible la ejecución de la misma; esto es, un cambio legislativo que convierte en ilegal hacer aquello que es ordenado por la sentencia?
El apartado 2 del art. 105 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa regula este supuesto; y es a este precepto al que recurre la Generalitat para justificar el incumplimiento de la sentencia. De acuerdo con la Generalitat, el decreto ley de 30 de mayo de 2022 convertiría en ilegal hacer lo que establece la sentencia de 16 de diciembre de 2020. Será ilegal porque la sentencia obliga a que al menos un 25% de la docencia se imparta en cada una de las lenguas oficiales, y el decreto ley prohibiría que se introdujeran porcentajes para determinar el uso de las lenguas en la educación. La Generalitat lo que solicita es que el tribunal declare que a partir de la entrada en vigor del decreto ley (el 30 de mayo de 2022) no es legal establecer porcentajes en relación a la utilización de las lenguas en la enseñanza, por lo que no puede cumplirse lo que establece la sentencia.
Quizás algún lector, al leer lo anterior teniendo delante el art. 105.2 de la LJCA, se dará cuenta de que el incidente que se regula en ese precepto tiene un plazo determinado, que es el regulado en el art. 104.2 de la LJCA y que se corresponde con los dos meses siguientes a la comunicación de la firmeza de la sentencia
Es obvio que no nos encontramos en ese plazo, pues la firmeza de la sentencia fue comunicada a la Generalitat -como hemos visto- el 25 de enero, por lo que el plazo del art. 104.2 LJCA, al que se remite el art. 105.2 LJCA concluyó el 25 de marzo, más de dos meses antes del momento en el que se promulga el Decreto Ley que pretende paralizar la ejecución de la sentencia.
Lo anterior es cierto, pero también lo es que se ha admitido que esa imposibilidad legal sea aducida tras ese momento cuando, como pasa aquí, la ley que motiva la imposibilidad es posterior al fin del plazo de dos meses que preceden a la posibilidad de solicitar la ejecución forzosa de la sentencia.
Ahora bien, también hemos de tener en cuenta que la lógica de la ley es que transcurrido el plazo de dos meses tras la notificación, la sentencia ha de ejecutarse y que no se prevén motivos de suspensión de la ejecución transcurrida ese momento. Lógicamente, en caso de que se plantee un incidente de imposibilidad legal de ejecución, el tribunal podrá declarar esta imposibilidad y tras esta decisión la ejecución deberá ser adaptada a las exigencias legales; pero en cualquier caso deberá buscarse la máxima eficacia de la decisión. Así nos lo recuerda el art. 105.2 LJCA:
"a fin de que con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria" (negrita añadida)
El principio, por tanto, es de que la sentencia ha de ser ejecutada, y solamente por vía de excepción podrá modularse esa ejecución si, con posterioridad a la sentencia, un cambio legislativo impide que dicha sentencia sea cumplida en sus propios términos.
Aparte de lo anterior, aquella parte de la sentencia que no pueda ser ejecutada, deberá ser indemnizada:
"fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno"
- una utilización vehicular normal del castellano como lengua docente.
- esa utilización normal será la que decida la Generalitat, pero con el límite de que al menos un 25% de la docencia se imparta en castellano (y un 25% también en catalán, pero eso, de momento, se está cumpliendo holgadamente).
- entre las materias que han de impartirse en castellano ha de haber una asignatura o materia no lingüística de carácter troncal o análogo.
La imposibilidad legal implicará que la nueva normativa convierte en prohibidas las acciones necesarias para la ejecución de la sentencia.
Hasta ahora habíamos visto que la Generalitat había basado esa imposibilidad legal en el decreto ley 6/2022; pero a esto hay que añadir la ley 8/2022, ya que el TSJC, por medio de una providencia de 1 de julio que luego examinaremos con algo más de detalle, indicó que no solamente el decreto ley, sino también la ley, impedían la ejecución de la Sentencia.
El argumento del tribunal es que tanto la ley como el decreto ley colocan al castellano en una situación de inferioridad como lengua docente respecto al catalán que se aparta del sistema de conjunción lingüística, que es el constitucionalmente obligado, para ir a lo que el TSJC denomina modelo de correlación que no se corresponde con el que se derivaba del sistema legal vigente en el momento en el que se dictó la sentencia. A esto se añade que el sistema de garantía de la presencia del castellano basado en el establecimiento de un porcentaje (25%) sería contrario a las previsiones del decreto ley 6/2022
Es decir, el tribunal entiende que en caso de que se tuviera que decidir hoy el recurso planteado en 2015 por el Ministerio de Educación, y teniendo en cuenta la normativa legal ahora vigente (decreto ley 6/2022 y Ley 8/2022) el resultado debería ser otro. A salvo de que el decreto ley y la ley sean inconstitucionales, que será algo que examinaremos un poco más adelante.
Dejando de lado esta inconstitucionalidad -que será considerada en otro epígrafe- lo que viene a decir el tribunal es, como hemos visto, que la sentencia que hoy se hubiera dictado no sería la que se dictó en 2020.
Me parece, sin embargo, que no es ésta la aproximación correcta. No estamos ahora decidiendo sobre el recurso en su día planteado, sino ejecutando una sentencia, y en este caso, en un supuesto de ejecución, lo que ha de verificarse es que lo que establece la sentencia esté prohibido o no por la nueva normativa. De esta manera, habría que preguntarse si esa nueva normativa prohibe una presencia de castellano en la docencia de al menos un 25%, y para eso tenemos que considerar tanto la ley 8/2022 como el decreto ley 6/2022. Cada una de estas normas nos aporta elementos diferentes para considerar este problema.
En lo que se refiere a la utilización vehicular del castellano, la normativa relevante es la ley 8/2022, ya que el decreto ley 6/2022 no regula la vehiculariedad de las lenguas, sino -como veremos- cómo han de redactarse los proyectos lingüísticos de centro. Esa ley establece, como hemos visto, que el catalán tiene una posición de preeminencia sobre el castellano como lengua docente; pero no excluye que el castellano sea lengua docente también, por lo que no se acaba de entender en qué sentido prohíbe que lo que establece la sentencia de 16 de diciembre de 2020 (una utilización del castellano como mínimo en un 25% de la docencia, incluyendo al menos una asignatura no lingüística de carácter troncal o análogo).
Si de la ley 8/2022 pasamos al decreto ley 6/2022 vemos cómo éste prohibe que en la utilización docente de las lenguas se introduzcan porcentajes o parámetros numéricos. Ahora bien, ese decreto ley de lo que se ocupa, atendiendo a su art. 1, es de cómo han de elaborarse los proyectos lingüísticos de centro; esto es, los documentos en los que se recogen los principios que han de seguirse en relación a las lenguas docentes.
Ahora bien, ¿se refiere la sentencia de 16 de diciembre de 2020 a los proyectos lingüísticos de centro? Según el TSJC, no. Prueba de ello es que en el escrito de la AEB en el que se solicitaba la ejecución forzosa de la sentencia (escrito de 30 de marzo de 2022) se solicitaban determinadas medidas en relación a los proyectos lingüísticos de centro y la respuesta del TSJC en su auto de 4 de mayo de 2022 fue que la sentencia no se refería a los proyectos lingüísticos de centro
Si el decreto ley se interpreta a partir de la literalidad de su art. 1, y partimos de lo que dijo el TSJC en su auto de 4 de mayo, no debería haber ningún problema para ejecutar la sentencia de 16 de diciembre, pese a lo que establece el decreto ley 6/2022. Ahora bien, también hay que tener en cuenta que dada la manifiesta voluntad de incumplimiento de la Generalitat, en caso de que el tribunal interpretara en el sentido apuntado el decreto ley, no debería extrañarnos que la semana que viene la Generalitat aprobara un nuevo decreto ley que estableciera directamente la prohibición de establecer ningún tipo de porcentaje en materia educativa; o lo que es lo mismo, un decreto ley que, como se ha avanzado, tendría como objeto prohibir la aplicación de una sentencia.
De acuerdo con lo que hemos visto, por tanto, no sería imposible interpretar que la normativa elaborada por la Generalitat para eludir la aplicación de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 ha fracasado en su objetivo, por lo que, pese a que dicha normativa pudiera ser considerada inconstitucional, podría continuarse con la ejecución de la sentencia sin mayores problemas. Ahora bien, no es esto lo que interpreta el TSJC, quien en su providencia de 1 de julio adelanta que entiende que la ley 8/2022 y el decreto ley 6/2022 impiden la ejecución de la sentencia y anuncia el planteamiento de una cuestión de constitucionalidad para que sea el Tribunal Constitucional quien determine si tales normas de rango legal son o no constitucionales.
Es decir, el TSJC mantiene que si esas normas no son declaradas inconstitucionales no podrá ejecutarse la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
Entiendo que no es así; pero este es el criterio del tribunal, adelantado a esta providencia de 1 de julio. Ahora nos ocuparemos específicamente de esa providencia y de qué papel juega en la ejecución de la sentencia y en el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad que ha anunciado el TSJC
3. La providencia del TSJC de 1 de julio de 2022
a) Balance de la situación
1) Sentencia de 16 de diciembre de 2020 que establece la necesidad de que el castellano sea lengua docente en las escuelas catalanas.
2) Noviembre de 2021. El Tribunal Supremo inadmite el último recurso que podía plantear la Generalitat contra la sentencia, lo que conduce a su firmeza.
3) 25 de enero de 2022. Se comunica la firmeza de la sentencia a la Generalitat. Desde ese día la sentencia es plenamente obligatoria. La Generalitat mantiene que no la cumplirá.
4) 28 de marzo de 2022. Primer día en el que puede pedirse la ejecución forzosa de la sentencia. El gobierno de España dice que no pedirá esa ejecución forzosa.
5) 30 de marzo de 2022. La AEB, en nombre de la plataforma "Escuela de Todos" pide la ejecución forzosa de la sentencia. Se oponen a adoptar medidas de ejecución forzosa tanto la Generalitat como el gobierno de España.
6) 4 de mayo de 2022. El TSJC dicta un auto en el que requiere personalmente al Consejero de Educación para que dicte instrucciones a fin de dar cumplimiento a la sentencia. Las instrucciones deberían ser comunicadas al TSJC el 31 de mayo.
7) 30 de mayo de 2022. El gobierno de la Generalitat publica un decreto ley que prohíbe que los proyectos lingüísticos incluyan porcentajes o parámetros numéricos en relación a la utilización de las lenguas en la escuela.
8) 31 de mayo de 2022. La Generalitat pide al TSJC que declare que el decreto ley 6/2022 convierte en imposible legalmente la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
9) El 1 de junio de 2022 la AEB introduce un escrito ante el TSJC denunciando el incumplimiento por parte del Consejero de Educación del requerimiento realizado mediante el Auto de 4 de mayo.
10) El 9 de junio de 2022 se aprueba la Ley 8/2022 que establece la preferencia del catalán sobre el castellano como lengua docente.
11) El 1 de julio de 2022 el TSJC dicta una providencia en la que:
A) Señala que a su juicio la ley 8/2022 y el decreto ley 6/2022 imposibilitan la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
B) Indica que a su juicio tanto la ley 8/2022 como el decreto ley 6/2022 presentan vicios de inconstitucionalidad.
C) Da plazo a algunas de las partes personas para que aleguen lo que estimen oportuno sobre la pertinencia de presentar cuestión de constitucionalidad en relación a dicha ley y al mencionado decreto ley.
D) Suspende tanto el incidente sobre la declaración de imposibilidad legal de ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 como el resto de procesos abiertos en relación a la ejecución forzosa de dicha sentencia.
Todos los pronunciamientos que acaban de ser enunciados están relacionados entre sí; pero, a la vez, deben ser considerados de manera individualizada con el fin de entender su relevancia, lo que ha resuelto el tribunal y que matizaciones u observaciones pueden realizarse. Lo examinaremos a continuación.
b) El pronunciamiento sobre la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia
Tal como se ha avanzado, en la providencia de 1 de julio, el TSJC declara que la ley 8/2022 y el decreto ley 6/2022 impiden la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020. Ya se ha adelantado que podría cuestionarse esta afirmación (supra epígrafe I.2); pero aquí interesa destacar otra cosa: que el pronunciamiento del tribunal es prematuro. A mi juicio no podía realizarse en este momento y debería esperar. Puede parecer un matiz; pero, en realidad, tiene bastante importancia, como intentaré explicar a continuación.
Para entrar en ello tenemos que detenernos un momento en algunas reglas básicas sobre procedimiento. En concreto, sobre la importancia del principio de contradicción.
El principio de contradicción es esencial en derecho. Básicamente implica que el tribunal, antes de pronunciarse sobre cualquier asunto, deberá dar audiencia a las partes afectadas y tendrá en cuenta sus alegaciones.
En derecho, y específicamente en derecho procesal, el que rige cómo los tribunales adoptan sus decisiones, ha de buscarse un equilibrio entre los distintos actores. En un proceso el tribunal decidirá en última instancia; pero ese inmenso poder (el mayor poder en un Estado de Derecho, podríamos desarrollar este punto; pero deberemos dejarlo aquí para no apartarnos de lo que es nuestro objetivo en esta entrada) debe compensarse limitando en buena medida lo que puede decidir el tribunal a aquello que se ha debatido previamente. Ese debate previo, que de alguna forma debe quedar reflejado en la decisión que adopte el órgano jurisdiccional, es un reflejo del principio de contradicción.
¿Cómo se proyecta esto en el caso que nos ocupa?
Como habíamos visto, el 31 de mayo la Generalitat pidió al tribunal que declarara que el decreto ley 6/2022 impedía la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020. A partir de esa petición de la Generalitat el tribunal (el TSJC) debía adoptar una resolución, pero esa resolución precisaba que se diera audiencia a las partes afectadas y se considerasen sus argumentos. Tras escuchar unos y otros, se adoptaría la resolución que pondría fin al incidente abierto por la solicitud de la Generalitat. Ese incidente, en el que ha de resolverse si el decreto ley 6/2022 impide la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 tiene el nombre de "pieza 19/22".
Lo que ha hecho el TSJC es adelantar el juicio sobre la imposibilidad a una decisión adoptada sin dar trámite de audiencia a las partes y sustituir ese trámite de audiencia por otro que tiene como objeto determinar si se plantea o no cuestión de constitucionalidad en relación a la ley 8/2022 y el decreto ley 6/2022 (nos ocuparemos de esto en el apartado "d)" un poco más adelante).
Es decir, lo que ha sucedido es que la Generalitat ha alegado la imposibilidad material de ejecución. Sin dar trámite de audiencia a los afectados el tribunal ha decidido que esa imposibilidad legal se daba, pero, a la vez, se le plantean dudas sobre la constitucionalidad del decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022. Cuando surgen estas dudas hay que iniciar el proceso para plantear de una cuestión de constitucionalidad (como veremos más adelante en el epígrafe "d)"). En ese proceso el tribunal tiene que dar audiencia a las partes para que se pronuncien sobre el planteamiento de esa cuestión. En este caso, en la decisión por la que se pide a las partes que se pronuncien sobre el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad, el tribunal ya indica que considera que se da la imposibilidad legal de ejecución, con lo que nos encontramos ante una decisión que ha sido adoptada vulnerando el principio de contradicción. Lo que implica un vicio en el proceso que puede tener consecuencias relevantes.
Lo correcto -a mi entender- es que tras haber planteado la Generalitat la cuestión de la imposibilidad legal se diera trámite de audiencia a las partes para que se pronunciaran sobre esa imposibilidad. Si tras ese trámite de audiencia el tribunal entiende que sí existe esa imposibilidad; pero existen dudas de constitucionalidad sobre las normas alegadas para justificar la imposibilidad, debería iniciarse en ese momento el trámite para plantear la cuestión de constitucionalidad. Incluso entonces no debería el tribunal pronunciarse de manera taxativa sobre la imposibilidad legal derivada de las mencionadas normas; pues tal pronunciamiento solamente podría hacerse tras conocer la decisión del Tribunal Constitucional en caso de que se planteara la cuestión de constitucionalidad.
El pronunciamiento que adelanta el tribunal a la providencia de 1 de julio es en sentido estricto un prejuicio, un pronunciamiento que se hace antes de tiempo y sin haber escuchado las alegaciones de las partes. Consecuencia de ello es que debería tenerse por no puesto; pero aún así no dejará de desplegar consecuencias, porque este prejuicio puede acabar afectando al pronunciamiento definitivo sobre la cuestión de la imposibilidad legal. Como veremos, esto tendrá relevancia también para otros temas.
c) Vicios de inconstitucionalidad en el decreto ley 6/2022 y en la ley 8/2022
Como se ha indicado, el TSJC entiende, por una parte, que el decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022 impiden la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020, y, por otra parte, que estas normas presentan vicios de inconstitucionalidad.
Si no fueran normas de rango legal, el TSJC podría anular esas normas y continuar con la ejecución de la sentencia; pero al ser normas legales esto no es posible porque, como hemos visto, los tribunales ordinarios no pueden ni anular ni dejar de aplicar normas de rango legal porque entiendan que son inconstitucionales. A partir de aquí, como veremos en el siguiente epígrafe, es preciso plantear una cuestión de constitucionalidad; pero antes de llegar a ello hemos de detenernos un momento en una cuestión que tiene una cierta importancia: la constitucionalidad del decreto ley y de la ley mencionados solamente son relevantes en el proceso que nos ocupa si entendemos que efectivamente obstaculizan la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020. Esta cuestión, como vemos, es previa, y es la que el TSJC parece haber querido hurtar del debate procesal. Antes de dar el paso de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad debería haberse dado trámite de alegaciones y debería haberse debatido sobre esa imposibilidad legal derivada de tales normas; sobre todo teniendo en cuenta que no todas las partes coinciden en este punto. La Generalitat, obviamente, considera que esta imposibilidad existe; pero la posición de la AEB es la de que no existe, por lo que debería haber una consideración por parte del TSJC de los argumentos de unos y de otros. Aparentemente, sin embargo, tan solo ha considerado los argumentos del solicitante de la declaración de imposibilidad legal.
Dejando esto de lado ahora, sin embargo, llegamos al punto en el que el TSJC entiende que las normas que impiden la ejecución son inconstitucionales. Aquí no podemos entrar en detalle en los motivos de inconstitucionalidad de esas normas; pero sí podemos avanzar los trazos principales del análisis sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ley y el decreto ley con la Constitución.
En lo que se refiere a la ley 8/2022, su inconstitucionalidad será consecuencia de que otorga una preferencia al catalán como lengua vehicular en el sistema educativo sobre la base de que el catalán es la lengua propia de Cataluña. Esta circunstancia es la que justificará que el catalán sea la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje, así como en la acogida a los estudiantes que se incorporen al sistema educativo. En el caso del castellano, sin embargo, su utilización en la docencia vendrá condicionada por la necesidad de su presencia para conseguir el pleno dominio del castellano al acabar la enseñanza obligatoria (puede consultarse el texto de la ley un poco más arriba, en el epígrafe H.2).
Esta preferencia del catalán sobre el castellano a partir del hecho de que sea lengua propia de Cataluña contradice la doctrina constitucional que ha sostenido que no puede basarse un mayor uso de la lengua cooficial en la Comunidad Autónoma sobre la base de que sea lengua propia. Ambas lenguas oficiales han de ser usadas con normalidad por los poderes públicos, sin que el hecho de que una de ellas sea propia pueda justificar un trato preferente. Así se estableció con claridad en la STC 31/2010, la sentencia en relación al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Esta preferencia sería contraria al art. 3 de la Constitución y, si se proyecta en materia educativa, también contra el art. 27 de la Constitución (derecho a la educación).
En el caso del decreto ley 6/2022 las razones de su inconstitucionalidad son varias. En primer lugar, que también dota de preferencia al catalán como lengua vehicular en tanto en cuanto es lengua propia de Cataluña; pero aparte de esto concurren causas de inconstitucionalidad como consecuencia de haber sido adoptado sin que exista una extraordinaria y urgente necesidad para ello y con el fin de impedir la ejecución de una decisión judicial. Además, en tanto en cuanto se entienda que regula el uso de las lenguas en la enseñanza, se estaría ocupando de la regulación de derechos fundamentales, lo que está prohibido que hagan los decretos leyes. Explicaremos estos últimos puntos con algo más de detalle.
Tal como se había avanzado, el decreto ley es un tipo de norma especial. Por una parte lo elabora el Gobierno (central o autonómico); pero, por otra, tiene valor de ley. Es por esto que ha de utilizarse de manera excepcional, limitando la Constitución en su art. 86 la posibilidad de recurrir al decreto ley cuando nos encontramos ante una situación de extraordinaria y urgente necesidad que ha de ser resuelta por una norma de rango legal sin que sea posible, en el tiempo del que se dispone, elaborar una ley. Así, por ejemplo, el decreto ley se ha usado durante la pandemia (con demasiada alegría, seguramente) y se conocen ejemplos de decretos leyes cuando se agota el plazo para que España transponga una directiva de la UE y aún no se han elaborado las normas necesarias. A fin de evitar el incumplimiento de España frente a la UE, se recurre al decreto ley, que puede ser aprobado en horas, y posteriormente se convalida en el Congreso.
En el caso que nos ocupa no hay extraordinaria y urgente necesidad; porque, obviamente, esa extraordinaria y urgente necesidad ha de ser legítima; el evitar la ejecución de una sentencia judicial no puede ser argumentado como extraordinaria y urgente necesidad. En el texto del decreto ley 6/2022 se utiliza como argumento formal la necesidad de aprobar la ley antes del inicio del curso 2022/2023; pero es claro que es una mera excusa; porque en el mes de mayo todavía había tiempo para aprobar el contenido del decreto ley por vía de ley ordinaria. De hecho, unos días más tarde de la aprobación del decreto ley se aprobó la ley 8/2022 que lo complementa. Podría haberse hecho lo mismo con la regulación que se canalizó a través del decreto ley, lo que sucede es que era necesario que fuera aprobado antes del 31 de mayo para así conseguir paralizar la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
Ahora bien, siendo este el propósito del decreto ley, resultaría inconstitucional por vulnerar el art. 86 de la Constitución, porque el impedir que se ejecute una sentencia no es una razón de extraordinaria y urgente necesidad que resulte atendible.
Es más, ya no un decreto ley, sino cualquier ley que se promulgue con la finalidad de evitar el cumplimiento de una sentencia judicial y que no responda a un interés legítimo es también inconstitucional por vulnerar el art. 118 de la Constitución (obligación de cumplimiento de las sentencias), el art. 24 de la Constitución (derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el derecho a la ejecución de las sentencias) y el art. 9 de la Constitución (seguridad jurídica). En este caso el propósito del decreto ley es claramente evitar el cumplimiento de la sentencia, esto es, de perpetuar la limitación de derechos lingüísticos de los alumnos catalanes. Por esta razón sería también inconstitucional.
Aún habría otro motivo de inconstitucionalidad, porque el decreto ley, como norma excepcional que es, no puede regular todas las materias, y entre las que tiene excluidas se encuentran los derechos fundamentales. Interpretado en la forma en que lo hace el Tribunal, como regulador no solamente de la forma en que han de elaborarse los proyectos lingüísticos (vid. supra epígrafe I.2) sino también la vehiculariedad de las lenguas en los centros, afectaría al derecho a la educación (art. 27), lo que podría suponer que estaría excluido del ámbito propio del decreto ley.
Ya adelanto que esto último podría matizarse más, porque lo que está excluido del decreto ley es la regulación sustancial del derecho fundamental, no todo supuesto en el que el derecho fundamental estuviera afectado; y, por tanto, habría que debatir sobre si la regulación que en el decreto ley se hace es sustancial o no; pero entrar en eso sería excesivo para el propósito de esta entrada; además de innecesario, porque lo que se trata es de mostrar los muchos "indicios" (por decirlo suavemente) de que el decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022 son inconstitucionales.
Resumamos el punto en el que nos encontramos: la Generalitat se niega abiertamente a cumplir la sentencia de 16 de diciembre de 2020. Cuando se acaban los plazos, promulga un decreto ley que, sabe, se escapa al control del Tribunal Superior de Justicia, con el fin de eludir dicho cumplimiento. En mi opinión, falla en su propósito, porque el decreto ley, interpretado a partir de su literalidad, no convierte en imposible la ejecución de la sentencia; pero el TSJC (vulnerando el principio de contradicción) entiende que sí se produce esa imposibilidad, pero que, a la vez, existen vicios de inconstitucionalidad tanto en el decreto ley como en la ley.
Este es un punto en el que, de nuevo, debería actuar el gobierno. El gobierno dispone de la capacidad de recurrir normas autonómicas ante el Tribunal Constitucional con el efecto de suspender su eficacia. Así se establece en el art. 161.2 de la Constitución
El gobierno no está solamente obligado a cumplir la Constitución, sino también a hacerla cumplir, con lo que en una situación como la que se ha descrita sería exigible que utilizara la facultad que le concede el art. 161.2 de la Constitución para suspender la eficacia de las normas que impiden la ejecución de la Sentencia en tanto el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre ellas. El gobierno aún dispone hasta el 30 de agosto para realizar esa impugnación (tres meses después de la publicación del decreto ley 6/2022); pero no ha manifestado ninguna intención de utilizar esa facultad para impedir que normas inconstitucionales impidan la ejecución de sentencias que reconocen derechos constitucionales.
Esta es la situación en la que nos encontramos. Una situación que calificaría de lamentable e indignante.
La negativa del gobierno a actuar, hace que sea necesario examinar qué ha de hacer el tribunal en un caso como éste, en el que -a juicio del tribunal- no es posible la ejecución de la sentencia; pero, a la vez, las normas que impiden esa ejecución son inconstitucionales. Lo examinaremos en el siguiente apartado.
d) Planteamiento de una cuestión de constitucionalidad
Cuando un tribunal entiende que una norma de rango legal relevante para la decisión que tiene que adoptar es inconstitucional ha de plantear la cuestión de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC). Tal como se avanzaba un poco más arriba, en España el control de constitucionalidad está centralizado en el TC, de tal manera que solamente éste es susceptible de declarar la inconstitucionalidad de una norma con rango legal posterior a la Constitución. Así se establece en el art. 163 de la Constitución
La regulación específica del trámite se encuentra en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)
No se trata simplemente, de que el tribunal se encuentre con una norma que entiende que es inconstitucional, sino que, para poder plantear la cuestión de constitucionalidad, es preciso que el fallo que deba adoptar el tribunal dependa de la validez de esa norma de rango legal. Y esta determinación tiene su importancia. El TC ha rechazado cuestiones de constitucionalidad porque el órgano jurisdiccional remitente no ha identificado el fallo respecto al cual es relevante la validez de la norma de rango legal objeto de la cuestión de constitucionalidad. Es necesario, por tanto, que el tribunal indique al tribunal qué decisión tiene que tomar para la que resulta relevante la determinación de la adecuación a la Constitución de la norma legal cuestionada.
Esto, como veremos, en el caso que nos ocupa puede tener alguna dificultad; pero antes tenemos que ver otro requisito para que pueda plantearse la cuestión de constitucionalidad. Tal como se desprende del art. 35.2 LOTC, la cuestión de constitucionalidad solo podrá plantearse "una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, o la resolución jurisdiccional que procediese". Es decir, la cuestión tan solo puede plantearse cuando lo único que falte para cerrar el procedimiento en el que se plantea es dictar sentencia (o la resolución que sea, hay procedimientos, por ejemplo, que concluyen por auto; la denominación de la decisión no es excesivamente importante).
Luego volveremos sobre los requisitos; pero antes vayamos al procedimiento, que se regula también en el art. 35.2 LOTC. Cuando el tribunal aprecia que corresponde plantear la cuestión, deberá indicarlo a las partes y al Ministerio Fiscal para que estos aleguen lo que estimen oportuno sobre el planteamiento de la cuestión. Tras presentar las partes las alegaciones, el tribunal decidirá mediante auto, un auto en el que, o bien se plantea la cuestión de constitucionalidad (con los efectos que veremos) o bien se rechaza el planteamiento. Ese auto no será susceptible de recurso alguno.
En el momento en el que se escriben estas líneas (23 de julio) ya ha concluido el plazo para alegaciones que daba el providencia de 1 de julio y estamos, por tanto, a la espera de lo que decida el TSJC sobre el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad. En realidad, el único elemento imprescindible de la providencia de 1 de julio (y, diría, el único pertinente) era dar ese plazo de alegaciones de acuerdo con lo que establece el art. 35.2 de la LOTC. Ya he adelantado que me hubiera parecido más adecuado que antes de llegar a este punto, el tribunal hubiera dado trámite de alegaciones sobre la imposibilidad legal de ejecución y solamente tras ese trámite, si consideraba que la validez del decreto ley 6/2022 y/o la ley 8/2022 podían ser relevantes para la decisión que tuviera que tomar sobre la imposibilidad legal de ejecución, dar trámite de alegaciones a las partes de acuerdo con lo que establece el 35.2 LOTC.
Como hemos visto, sin embargo, el tribunal ha optado por adelantar su valoración de la relevancia de la ley y del decreto ley para la ejecución de la sentencia y, a partir de ahí, iniciar el trámite para plantear la cuestión de constitucionalidad, lo que le conducirá a tomar una decisión sobre ese planteamiento en los próximos días.
Hemos dejado aparcado por un momento el problema de la determinación del fallo para el que es relevante la constitucionalidad de la norma (normas) objeto de la cuestión de constitucionalidad; pese a que, como advertíamos, este es un problema nuclear que en este caso plantea algunas dificultades como veremos.
Estas dificultades se derivan de que en un proceso de ejecución forzosa hay varias piezas abiertas. La que inició la AEB en su escrito de 30 de mayo recibe la denominación "7/22". Cuando yo mismo, como padre de hijos escolarizaos en Cataluña, pedí también la ejecución forzosa de la decisión, la pieza que se abrió se denominó "10/22", y cuando la Generalitat solicitó la declaración de imposibilidad legal de ejecución se abrió un incidente que recibió el número "19/22"; todos ellos en el marco del recurso 168/2015, que es el que en su día inició el Ministerio de Educación y que condujo a la sentencia de 16 de diciembre de 2020.
En la imagen siguiente, correspondiente a un documento del tribunal en relación a la pieza 19/22 se pareciera, en la parte de arriba, la referencia al número del recurso y al número de la pieza separada
El auto de 4 de mayo de 2022 que ya hemos citado en varias ocasiones, en cambio, pese a insertarse, obviamente, en el mismo recurso 168/2015, lo que hace es abrir una pieza nueva, 7/22, como puede verse en el encabezamiento de este escrito de la Generalitat en el que recurre, precisamente, a apertura de ese incidente
¿Por qué insisto en esto, que parece tan de detalle? Porque cada incidente ha de concluir con una decisión específica, y es a esa decisión final del incidente la que ha de ser relevante para que pueda plantearse la cuestión de constitucionalidad en relación a ese incidente específico, lo que, como veremos, tendrá su importancia.
No creo que plantee problemas identificar esa norma de cuya validez depende el fallo final del procedimiento en el caso de la pieza 19/22; esto es, aquella en la que el TSJC ha de decidir si el decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022 impiden la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 y para esa decisión determinar la constitucionalidad de ambas normas es relevante. Ningún problema aquí.
En relación al resto de piezas vinculadas a la ejecución la situación es diferente. Cuando se solicita la ejecución forzosa de una sentencia se inicia un proceso en el que el Tribunal va adoptando medidas, a solicitud de quien pide la ejecución o de oficio, que tienen por objetivo convertir en real lo que se establece en la sentencia. No hay propiamente un fallo que ponga fin al procedimiento de ejecución, sino que este concluye con la ejecución más completa posible de la sentencia y el pago de las indemnizaciones correspondientes por aquellas partes que no hubieran podio ser ejecutadas. Se hace difícil, por tanto, identificar un fallo en las piezas de ejecución que dependa de la constitucionalidad de la ley 8/2022 o del decreto ley 6/2022.
Es más, incluso aunque pudiera identificarse algún fallo en el proceso de ejecución que pudiera depender de la constitucionalidad de esa ley o dicho decreto ley, no se trataría de un fallo que pusiera fin al procedimiento. Así, por ejemplo, podría plantearse si determinada medida de ejecución -solicitada, por ejemplo, en la pieza 7/22- es compatible o no con lo que prevén la ley 8/2022 o el decreto ley 6/2022; pero la decisión sobre la adopción de dicha medida en ningún caso sería una decisión final del procedimiento; por lo que no se daría la condición prevista en el art. 35.2 para plantear la cuestión de constitucionalidad: que el procedimiento se encuentre ya concluido.
Así pues, en realidad solamente podría plantearse cuestión de constitucionalidad en relación a la pieza 19/22, la que ha de resolver sobre la petición de la Generalitat de que se declare la imposibilidad legal de ejecución; pero no veo cómo puede plantearse dicha cuestión en relación al resto de piezas de ejecución.
Lo anterior es importante, porque el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad implica la suspensión del procedimiento y, obviamente, no es lo mismo que se suspenda únicamente el procedimiento de declaración de imposibilidad legal de ejecución que todas las piezas relativas a la ejecución forzosa de la sentencia. El TSJC, en su providencia de 1 de julio, sin embargo, no solamente se refiere a la pieza 19/22, sino al resto de piezas de ejecución. Nos ocuparemos de esto en el siguiente epígrafe.
e) Cuestión de constitucionalidad y suspensión de la ejecución
La decisión del TSJC es sorprendente. En primer lugar, porque el art. 105.1 LJCA, como habíamos visto antes (epígrafe I.1) establece que no puede suspenderse la ejecución de una sentencia. Es cierto, sin embargo, que el art. 35 LOTC prevé la suspensión de los procedimientos en los que se plantee una cuestión de constitucionalidad, pero solamente una vez que se plantee ésta, no cuando se anuncia que se va a plantear. El art. 35.3 LOTC establece que:
"El planteamiento de la cuestión de constitucionalidad originará la suspensión provisional de las actuaciones en el proceso judicial hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre su admisión. Producida ésta el proceso judicial permanecerá suspendido hasta que el Tribunal Constitucional resuelva definitivamente sobre la cuestión".
Es decir, lo que origina la suspensión es el planteamiento de la cuestión, lo que sucederá cuando, tras la fase de alegaciones de las partes (en la que ahora estamos), el TSJC decida elevar al TC la cuestión. Suspender el procedimiento en el punto en el que lo hace la providencia de 1 de julio carece de base legal.
Más relevante es aún que lo que se suspenda no sea solamente la pieza 19/22, sino todas las piezas de ejecución. Esta suspensión supone un evidente "bajar los brazos" ante la Generalitat que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva y carece de base legal alguna.
Como hemos visto, las piezas de ejecución abiertas no están en su fase final, por lo que no se dan las condiciones para plantear la cuestión de inconstitucionalidad ni para, por tanto, suspenderlas. Lo correcto sería mantener la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 en sus propios términos en tanto no se declare la imposibilidad legal de ejecución. Esto es, en tanto no se decide lo planteado en la pieza 19/22, el resto de piezas deberían proseguir intentando conseguir la eficacia de la decisión adoptada. Solamente la declaración de imposibilidad legal decidida en esa pieza -tras conocer cómo resuelve el TC la cuestión de inconstitucionalidad que se plantee- podría conducir a modificar la necesidad de ejecutar la sentencia en sus propios términos. Otra cosa sería lo mismo que admitir que el mero planteamiento de la imposibilidad legal ya suspende la ejecución, lo que resulta contrario a lo que establece el art. 105.1 LJCA.
Se advierte así la importancia de que el TSJC hubiera adelantado a la providencia de 1 de julio su decisión sobre la imposibilidad legal de ejecución. No parece ocultarse que hay un deseo de "quitarse el muerto de encima", adelantando la suspensión a un momento en el que todavía no procedía y extendiendo la suspensión no solamente a la pieza sobre la declaración de imposibilidad legal de ejecución, sino llevándola a toda la ejecución.
Se trata, por otra parte, de una suspensión que no hace más que ratificar la inactividad del TSJC durante todo el mes de junio, cuando, pese a la evidente desobediencia de la Generalitat y, en particular, del Consejero de Educación, no adoptó ninguna medida orientada a dar cumplimiento a la sentencia de 16 de diciembre de 2020, pese a las solicitadas por la AEB en su escrito de 1 de junio que ya han sido comentadas. El Tribunal ha actuado como si la mera presentación de la cuestión de imposibilidad legal por parte de la Generalitat el 31 de mayo de facto hubiera suspendido el procedimiento.
De esta forma, con un gobierno que se niega a utilizar las medidas de las que dispone para evitar que la desobediencia de la Generalitat tenga frutos, y un tribunal que renuncia a utilizar todos los mecanismo de los que dispone para conseguir la ejecución de la sentencia; nos encontramos en una situación de indefensión y ausencia de tutela que llevará a perpetuar la vulneración del derecho a una educación en la lengua oficial común a todos los españoles.
4. Lo que debería hacerse a partir de ahora
De lo que se ha indicado resulta que en el momento actual aún no puede darse por declarada formalmente la imposibilidad legal de ejecución como consecuencia del decreto ley 6/2022 y la ley 8/2022, por lo que la ejecución de la sentencia de 16 de diciembre de 2020 debería continuar con normalidad en tanto esa imposibilidad legal no fuera declarada.
Dado que existen dudas sobre la constitucionalidad de ambas normas, no podría resolverse sobre dicha imposibilidad legal sin antes plantear al TC cuestión de inconstitucionalidad. En tanto el TC no resolviera, debería suspenderse la cuestión sobre la inejecución de la Sentencia, pero continuar con la ejecución. No debería haber ningún problema, incluso si se quiere evitar la exigencia de un porcentaje específico de castellano en la docencia (en consideración a las dudas que pudiera plantear el decreto ley 6/2022) en requerir a la Generalitat para que alguna asignatura o materia no lingüística de carácter troncal o análogo e impartiera en castellano. Eso no implica la utilización de parámetros numéricos ("alguna", que yo sepa, no es un número) y tampoco existe contradicción alguno con lo establecido en el decreto ley y en la ley, puesta ni aquél ni ésta excluyen al castellano como lengua docente.
No adoptar estas medidas supone una quiebra relevante del derecho a la tutela judicial efectiva.
Aparte de lo anterior, y teniendo en cuenta que en el curso 2021/2022 no ha sido posible conseguir la ejecución de la sentencia, sería necesario establecer indemnizaciones en relación a las clases en español no impartidas y que ya no son recuperables de ninguna forma. Existen antecedentes de estas indemnizaciones en casos en los que no se impartieron las clases en castellano que habían sido establecidas en una sentencia. Entiendo que cualquier alumno mayor de edad o cualquier progenitor de alumnos matriculados en el sistema educativo catalán durante el curso pasado podrían solicitar dichas indemnizaciones.
Que durante el tiempo que tarde el Tribunal Constitucional en resolver sobre la cuestión de inconstitucionalidad que se presente no haya ninguna actividad de ejecución es inaceptable desde una perspectiva constitucional por lo que supone de privación de derechos a quienes ya los han visto reconocidos en una sentencia firme
J. Del Derecho a la política
En los epígrafes anteriores he intentado presentar algunas de las claves jurídicas de la situación en la que nos encontramos; pero es hora de volver a lo nuclear. Y lo nuclear es que los nacionalistas quieren una escuela en la que la única lengua docente sea el catalán con el fin de ayudar a construir una Cataluña EN catalán. No hay un propósito pedagógico, sino uno nacionalista, esto es una propuesta política que pasa por el desplazamiento del castellano y su sustitución, en todos los niveles que se pueda, por el catalán.
En el último año hemos visto la decisión con la que los nacionalistas han defendido su planteamiento, hasta dónde están dispuestos a llegar y en qué forma actúan para conseguir su objetivo. Este último año también nos ha permitido comprobar que el PSOE y el PSC o ayudan directamente a los nacionalistas o toleran que su plan se desarrolle sin interferencias.
Se precisa, por tanto, que se defienda con igual claridad y sin complejos la necesidad de que el castellano sea lengua vehicular en las escuelas catalanas; que se defienda con igual claridad que el español es también la lengua de los catalanes y que no se tolerará que se vulneren los derechos lingüísticos de los ciudadanos catalanes.
Necesitamos esa misma claridad. ¿La tendremos?
Muchísimas gracias por la excelente explicación. No soy jurista y me he enterado de casi todo tras una primera lectura. Qué maravilla que alguien se tome el tiempo para explicar las cosas de manera razonable y manteniendo un buen equilibrio entre rigor y claridad.
ResponderEliminarUna pregunta en relación con las indemnizaciones debidas a la inejecución de la sentencia. Si matricularse a mi hijo en una escuela privada en la que se impartiera docencia en un 25% o más del tiempo lectivo, ¿podría solicitar que se me reintegrarse el coste de la escuela privada como indemnización?
Gracias por la valoración de la entrada. Me alegro de que haya sido útil.
ResponderEliminarSobre la pregunta, mi impresión es que no sería probable que se pudiera obtener una indemnización sobre la base de la matrícula en un colegio privado.
Eso sí, si el colegio es concertado, sí que está obligado a impartir un 25% de docencia. La obligación es la misma para los públicos y para los concertados
Muchas gracias. Su último párrafo me confunde. Dice: "Eso sí, si el colegio es concertado, sí que está obligado a impartir un 25% de docencia. La obligación es la misma para los públicos y para los concertados"
ResponderEliminarEn estos momentos, la ejecución de la sentencia está suspendida, por lo que el mínimo del 25% en castellano no se da en ningún colegio con financiación pública (ni públicos ni concertados), ¿correcto?
Entiendo que la única opción para escolarizar a mi hijo en un colegio que tenga 25% o más de castellano es encontrar uno privado que por decisión propia así lo haga, ¿correcto?
Diego
muchísimas gracias por el esfuerzo de análisis y la claridad de la exposición, aunque todo el conjunto me produce una tristeza infinita al ver el desamparo en q el Gobierno de la nación deja a sus ciudadanos
ResponderEliminarExcelente análisis, desafortunadamente, inútil para que derechos constitucionales se apliquen en la seudo-república inventada de un Estado/Reino cada vez más fallido. Anti-política es la que se hace desde donde se debería hacer política
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