Gasto autonómico, renta per capita y solidaridad

I. Planteamiento

Dicen que si los torturas suficientemente los números te dirán cualquier cosa.

Probablemente sea cierto; pero, aún teniendo lo anterior en cuenta, comparar datos puede arrojar luz sobre algunos debates y ayudar a la toma de decisiones o, al menos, a calcular las consecuencias de tomar unas u otras decisiones.

La cuestión de la financiación autonómica siempre ha estado ahí, pero como ahora parecemos de nuevo interesados en él a raíz de las exigencias de los nacionalistas catalanes; así como de sus advertencias de que la solidaridad con otras Comunidades Autónomas tendría límites y condiciones, quizás sea bueno repasar algunas cifras.

Las cifras que comentaré son las del gasto autonómico; es decir, lo que obtienen y emplean las diferentes Comunidades Autónomas españolas. Por supuesto, esto no cubre el conjunto del gasto público en España, puesto que al gasto autonómico hay que sumar el gasto estatal, entre el que se encuentra la partida de la Seguridad Social. Ahora bien, dado el alto grado de descentralización en España y la importancia de las competencias que gestionan las Comunidades Autónomas, el gasto de éstas es muy relevante. De hecho, la suma de los presupuestos de las 17 Comunidades Autónomas supera el del Estado descontando la Seguridad Social. En el año 2022 (todas las cifras que daré están referidas a ese año y extraídas de Datosmacro) fue de más de 236.000 millones de euros, lo que supone una media de 4.947 euros por persona.

Cuadro 1

II. Desigualdad y solidaridad en el gasto autonómico

Esos 236.000 millones de euros se distribuyen de manera bastante desigual entre todas las Comunidades Autónomas, y no solamente por la diferencia de población entre unas y otras (más de ocho millones de personas en Andalucía y menos de 400.000 en La Rioja) sino también por la diferencia de gasto por persona en cada Comunidad Autónoma. En la Comunidad Autónoma con el presupuesto "per cápita" más alto, Navarra, se sitúa cerca de los 8000 euros por habitante; mientras que en la Comunidad con menos gasto por persona, Madrid, no llega a los 3800. En el siguiente cuadro se puede ver.

Cuadro 2

Alguna explicación habrá que encontrar a diferencias tan significativas dentro de un mismo país (recordemos, de momento seguimos siendo un único país). Al fin y al cabo, hemos de pensar que los presupuestos autonómicos cubren en buena medida servicios públicos esenciales como son la educación y la sanidad, y sería deseable que hubiera unas condiciones equivalentes en toda España. Por otra parte, sin embargo, dada la autonomía política de las Comunidades Autónomas, no ha de ser imposible que los servicios que se den en una y otra presenten divergencias. Si todo fuera igual, ¿para qué entonces la existencia de Comunidades Autónomas? Por otra parte, dado que cada Comunidad Autónoma tiene capacidad para, dentro de unos límites, decidir los tipos impositivos o para establecer deducciones (en el IRPF) por ejemplo, entra dentro de la autonomía política determinar si es preferible recaudar y gastar más o recaudar y gastar menos.

A lo anterior aún hay que añadir otras dos consideraciones: en primer lugar, dada la diferencia de renta en unas y otras Comunidades Autónomas, resultará que, incluso con la misma política fiscal, la recaudación (y, por tanto, el gasto) será mayor en aquellas Comunidades Autónomas con un mayor PIB por persona. En segundo término, las competencias autonómicas no son las mismas en todos los territorios. Así, por ejemplo, policía autonómica solamente hay -salvo error por mi parte- en el País Vasco, Navarra y Cataluña. En otro orden de cosas, las televisiones autonómicas tienen dimensiones muy diferentes en unas y otras Comunidades; eso explicaría parte de las diferencias de gasto per cápita en unas y otras.

Es decir, por una parte, en función de la renta de las personas que viven en una Comunidad Autónoma, resultaría que con políticas fiscales parecidas la recaudación sería diferente en unas y en otras. Por otra parte, forma parte de la decisión política la determinación del nivel de fiscalidad que se desea (dentro de unos límites) y también es decisión política (no unilateral de la Comunidad Autónoma, sino acordada con el Estado) la determinación de las competencias que se asumen. En principio, cuantas más competencias, más gasto.

Aún habrá que considerar otro elemento relevante; pero antes de pasar a él vamos a ver cómo se distribuye la renta per cápita entre las diferentes Comunidades Autónomas. Creo que será interesante compararlo con el gasto autonómico por persona ya que, como se acaba de indicar, ambas magnitudes pueden relacionarse.

Cuadro 3

Como puede apreciarse en este gráfico, no hay una correspondencia entre renta per cápita y gasto autonómico por persona. La primera comunidad en renta per cápita, Madrid; es la que tiene un menor gasto por habitante y Extremadura, que es la penúltima en renta per cápita, es la segunda en gasto autonómico por habitante. De alguna forma, parece que una alta renta per cápita no se corresponde con un mayor gasto autonómico per cápita; y eso que, como se ha visto, con una fiscalidad equivalente, la recaudación sería mayor en las comunidades con una mayor renta per cápita.

Parte de la discrepancia entre renta per cápita y gasto autonómico puede explicarse por las decisiones políticas que hemos comentado antes. Es sabido que Madrid hace gala de una política de bajos impuestos (dentro del margen que se le permite) y eso implicará que la recaudación puede ser menor. Además, hay que tener en cuenta otro tipo de decisiones políticas: si no se tiene una policía autonómica, ese gasto ya no lo tienes y seguramente podrían ponerse otros ejemplos de formas en que se puede aligerar la administración de la Comunidad y, por tanto, reducir el gasto autonómico.

A partir de lo anterior, alguien podría dar el paso de mantener que un menor gasto autonómico (menor peso de lo público) conducirá a una mayor renta per cápita; pero no hay que olvidar nunca que correlación no implica causalidad (el sol no sale porque el gallo cante).

Pero esto es solamente una parte. Otra parte puede tener que ver con la necesidad de desarrollar políticas de solidaridad entre las Comunidades Autónomas. Como las administraciones autonómicas se han convertido en las más relevantes en las vidas de los ciudadanos, es posible que estas políticas de solidaridad acaben redundando en un mayor gasto autonómico en las Comunidades favorecidas; sin que toda esta solidaridad se canalice a través del gasto estatal. Visto desde esta perspectiva, resultaría que una mayor renta per cápita en la Comunidad Autónoma debería conducir a un menor gasto en la Comunidad no por una recaudación menor, sino por la existencia de políticas de solidaridad en favor de otros territorios.

Obviamente, lo anterior no puede implicar una correlación maximalista entre renta per cápita en el sentido de que las Comunidades con una renta per cápita muy superior a la media deberían tener un gasto autonómico muy inferior a la media para conseguir compensar los desequilibrios internos; pero quizás sea interesante ver, en primer lugar, a qué gasto autonómico "ideal" nos llevaría el dividir el gasto autonómico medio (4.947 euros por persona y año -en el año 2022) por la relación entra la renta per cápita de la Comunidad Autónoma y la renta per cápita española. Hacer esta operación implicaría que, por ejemplo, en el caso de Andalucía, que tiene una renta per cápita que solamente es el 0,75 de la renta per cápita española, el gasto autonómico debería ser un 133% del gasto medio (1 dividido entre 0,75; mientras que Madrid, que tiene una renta per cápita que es un 136% de la renta per cápita española, debería tener "idealmente" un gasto autonómico que fuera un 74% del gasto autonómico medio (1 dividido por 136).

Como ya he dicho, no se trata de proponer una medida como esa, porque la solidaridad no puede llevar a que en las Comunidades con rentas más altas se realicen transferencias de ese calado a las que tienen las rentas más bajas y, además, hay que tener en cuenta también las decisiones políticas que hemos comentado sobre mayor o menor presión fiscal y, por tanto, mayor o menor gasto autonómico; pero con todas estas cautelas, hacer estos números nos permite ver en qué medidas unas y otras Comunidades Autónomas se sitúan más o menos cerca de ese "ideal". Este es el resultado.

Cuadro 4

En esta gráfica la barrita azul es el gasto per cápita "ideal" teniendo en cuenta un mecanismo de solidaridad maximalista y a partir de la renta per cápita de la Comunidad Autónoma. La barra naranja es el gasto per cápita real y la barrita gris la diferencia entre uno y otro. El gasto, tanto el ideal como el real, se expresan como relación respecto al gasto medio en el conjunto de España (es decir, 4.947 euros al año es "1"). Las Comunidades Autónomas están ordenadas en orden decreciente; desde aquella que tiene un gasto real más alto respecto al que debería tener de  acuerdo con este planteamiento "ideal" a la que tiene un déficit de gasto mayor en relación al que le correspondería de acuerdo con este mecanismo de solidaridad máxima. Como adelanto, no se trata de pretender que se instaure realmente ese mecanismo de solidaridad, sino de ver qué Comunidades se alejan más de él.

Quizás no sorprenda a estas alturas que las Comunidades más "insolidarias" son Navarra, el País Vasco y Cataluña, en las que el gasto autonómico es 75, 41 y 27 puntos porcentuales mayor que el que correspondería según el índice ideal que comentábamos antes. Muy cerca de estas 3, también La Rioja, con una diferencia de 26 puntos porcentuales.

Tras este grupo, la mayoría de las Comunidades autónomas se apartan menos de 15 puntos porcentuales por arriba o por abajo de ese "ideal":

Aragón: 14 puntos por arriba.

Islas Baleares: 11 puntos por arriba.

Cantabria: 7 puntos por arriba.

Comunidad de Madrid: 3 puntos por arriba.

 

Y, ahora, ya por debajo del gasto ideal:

Asturias (4 puntos).

Comunidad Valenciana (6 puntos).

Castilla y León (7 puntos).

Extremadura (11 puntos).

Galicia (11 puntos).

Castilla-La Mancha (14 puntos).

E, igual que teníamos cuatro comunidades que destacaban por "insolidarias" (Navarra, País Vasco, Cataluña y La Rioja), hay tres que destacan por tener un gasto autonómico significativamente inferior al que les correspondería de acuerdo con su renta per cápita y asumiendo una solidaridad ideal entre Comunidades Autónomas:

Región de Murcia (31 puntos por debajo).

Canarias (36 puntos por debajo)

Andalucía (49 puntos por debajo).

Como he ido reiterando, no se trata de defender ese mecanismo de solidaridad "máxima"; pero sí de constatar que existen diferencias significativas entre Comunidades Autónomas y que, quizás no por casualidad, las dos con régimen foral y Cataluña destacan por tener un gasto autonómico significativamente superior al que les correspondería de acuerdo con la renta per cápita de la Comunidad Autónoma y teniendo en cuenta la necesidad de establecer mecanismos de solidaridad entre unos y otros territorios. Si estos mecanismos existen en la Comunidad Europea, ¿cómo no habría de haberlos dentro de lo que todavía es un único país?

Creo que este tipo de debates han de ser abordados sin apriorismos. De los datos creo que resulta que existen desequilibrios mayores de los deseables, tanto en lo que se refiere a la renta per cápita como en el gasto autonómico per cápita. Plantear, por ejemplo, que el gasto autonómico per cápita haya de moverse necesariamente en una franja que vaya del 90% del gasto per cápita medio al 110% del gasto per cápita medio no me parecería descabellado, y conduciría a que necesariamente aumentara el gasto per cápita en Andalucía y en Madrid, ambas Comunidades por debajo del 90% del gasto autonómico medio por persona; y disminuyera en:

Navarra: 159% del gasto medio.

La Rioja: 122% del gasto medio.

Extremadura: 122% del gasto medio.

País Vasco: 120% del gasto medio.

Cantabria: 115% del gasto medio.

Cataluña: 114% del gasto medio.

Castilla-La Mancha: 111% del gasto medio.

De igual forma, también podría establecerse un límite al gasto autonómico. Comenzaba indicando la relevancia de éste en tanto en cuanto son las Comunidades Autónomas las que gestionan servicios públicos de la importancia que tienen la sanidad y la educación. Esto podría llevarnos a pensar que el aumento del gasto tendría, al menos, el efecto positivo de mejorar esto servicios; sin embargo, no se observa esta correlación, tal y como veremos a continuación.

III. El gasto en educación

En lo que se refiere a educación, si comparamos los resultados del informe PISA con el gasto autonómico de las Comunidades veremos que las Comunidades que más gastan no obtienen mejores resultados. Se podrá decir que lo que hay que examinar es la inversión específica en educación (y lo haremos también); pero la idea que se quiere adelantar aquí es la de que no puede justificarse de manera general un aumento del gasto autonómico con el argumento de la relevancia de los servicios públicos que gestiona; puesto que lo que sucede en la práctica es que este aumento de gasto no redunda en la mejora de estos servicios.

En este cuadro pueden verse los resultados de las pruebas PISA por Comunidades Autónomas. En él están ordenadas las Comunidades de mejores resultados (Castilla y León) a peores resultados (Canarias).

Cuadro 5

Como puede comprobarse, el resultado no se corresponde con el gasto per cápita de cada Comunidad Autónoma. La Comunidad que, con diferencia, tiene un mayor gasto per cápita, Navarra, está situada en el puesto octavo en cuanto a resultados. Quien está primero en cuanto a resultados (Castilla y León), es la quinta Comunidad por la cola en cuanto a gasto per cápita. La segunda en cuanto a gasto per cápita, Extremadura, se sitúa en el decimosegundo puesto en cuanto a resultados. Casi la única coincidencia que nos encontramos es la de Andalucía, que es segunda por la cola tanto en cuanto a gasto per cápita como en cuanto a resultados.

Esto se podrá apreciar mejor en el siguiente gráfico, que refleja la diferencia existente entre los resultados obtenidos en el informe PISA en cada Comunidad Autónoma (medidos como relación entre los resultados de la Comunidad Autónoma y la media española) y el gasto autonómico per cápita, identificado también como la relación entre el gasto de la Comunidad Autónoma y la media española. Así, por ejemplo, a la Comunidad de Madrid le corresponde un valor positivo de 0,27 porque sus resultados en PISA representa un 1,04 de la media nacional (497,67 para Madrid, cuando la media nacional es de 477,33), mientras que su gasto autonómico per cápita es de tan solo un 0,77 de la media nacional (3796 euros anuales en Madrid frente a 4947, que es la media española. En el lado contrario, por ejemplo, a Navarra le corresponde un valor negativo de 0,57, ya que su gasto autonómico per cápita es 1,59 veces el gasto medio de España, mientras que sus resultados en PISA se sitúan ligeramente por debajo de los de Madrid (1.03).

Cuadro 6

Si del conjunto del gasto autonómico pasamos al gasto específico en educación, la situación no cambia en sus grandes líneas, tal y como muestra el gráfico siguiente:

Cuadro 7

Como vemos, las Comunidades que están situadas en los primeros y últimos lugares coinciden básicamente. Las dos primeras siguen siendo la Comunidad de Madrid y Asturias y en la parte de atrás Extremadura, País Vasco y Navarra se intercambian sus posiciones. El cambio quizás más significativo es del de Andalucía, que de estar en los primeros puestos cuando consideramos el gasto total, pasa a estar en la parte de atrás cuando consideramos solamente el gasto en educación. En el caso de Cataluña, sin embargo, de estar en los últimos lugares cuando se considera el gasto total, pasa a estar mejor situada cuando se considera tan solo el gasto en educación; lo que se relaciona directamente, obviamente, con el peso que tiene el gasto de educación en el total del gasto. En aquellas Comunidades en las que el peso de esta partida es mayor, salen beneficiadas cuando se considera el total del gasto; en aquellas en las que la partida de educación es menos importante, les beneficia considerar solamente la relación entre esta partida y los resultados obtenidos.

Sea como fuere, el caso es que no puede establecerse una relación directa entre un mayor gasto y unos mejores resultados, lo que no deja de ser contraintuitivo; pero los números no mienten.

Por otra parte, tampoco puede establecerse una correlación entre renta per cápita del conjunto de la Comunidad y resultados; pues de las Comunidades con rentas per capital más altas tan solo una se sitúa en los primeros lugares (Madrid), mientras que otras dos con rentas muy altas, el País Vasco y Navarra, se ubican en los últimos lugares junto a la segunda comunidad con la renta per cápita más baja, Extremadura, que se encuentra por encima tan solo de Andalucía

IV. El gasto en sanidad

Si de la educación pasamos a la sanidad es probable que nos encontremos con la misma falta de correlación entre grado de éxito y nivel de gasto. Ciertamente, medir el grado de éxito de un sistema sanitario es un asunto complejo; pero en este blog se trata de plantear hipótesis inconclusas; así que para ello me ocuparé de un solo índice en relación a la eficiencia del sistema sanitario: el tiempo de espera medio para una consulta. Es un dato que publica el Ministerio de Sanidad y que alguna pista nos puede dar.

Cuadro 8

A partir del dato del tiempo medio de espera para una consulta en cada Comunidad Autónoma podemos calcular el tiempo medio de espera para el conjunto de ellas y, sobre ese dato, determinar en qué posición se encuentra cada Comunidad Autónoma respecto a la media nacional.

Cuadro 9

Cuadro 10

Estos índices muestran una correlación mayor entre gasto autonómico y buenos resultados en el sistema sanitario (a partir, por supuesto, del limitado indicador que estamos considerando dado el carácter tentativo de la entrada) que lo que observábamos en educación. En los primeros lugares se encuentran varias Comunidades con un alto gasto per cápita (País Vasco y La Rioja); mientras que en los últimos lugares aparecen dos Comunidades con un bajo nivel de gasto autonómico (Andalucía y Canarias); pero de nuevo nos encontramos con que en uno de los primeros puestos en cuanto a eficiencia del sistema sanitario se encuentra la Comunidad Autónoma con un menor gasto per cápita (Madrid), que la Comunidad con un mayor gasto autonómico es la tercera por la cola en cuanto a eficiencia (Navarra) y que la sexta Comunidad por gasto per cápita (Cataluña) es la cuarta por la cola en cuanto a eficiencia.

Lo anterior, sin embargo, todavía no nos permite establecer una relación entre el gasto y el éxito del sistema. Para llegar a esto partiremos de un "índice de eficiencia" que se define por dividir el tiempo de espera medio de la Comunidad Autónoma por el tiempo medio para el conjunto de España, que resulta de dividir la suma de los correspondientes a cada una de las Comunidades Autónomas entre 17.

Cuadro 11

Si ahora comparamos este índice de éxito del sistema sanitario con el gasto per cápita en cada Comunidad Autónoma vemos que la forma en que se aprovecha el gasto es tremendamente desigual.

Cuadro 12

Aquí puede verse, por ejemplo, como con unos niveles de gasto no muy alejados entre sí, los resultados de Castilla-La Mancha, por una parte, y Castilla y León, por la otra, son muy diferentes; o cómo Madrid, con un gasto inferior al de Andalucía, consigue resultados mucho mejores que esta última Comunidad Autónoma; o cómo Cataluña, con un gasto muy elevado, tiene resultados peores que Comunidades con un gasto mucho menor. Estas diferencias pueden visualizarse en un gráfico en el que las Comunidades se ubican en función de la diferencia existente entre su índice de éxito -respecto a la media nacional- y su nivel de gasto -también respecto a la media de toda España. Sería el siguiente:

Cuadro 13

Al igual que hicimos en relación a la educación, vamos a considerar ahora ya no el gasto autonómico total, sino el gasto dedicado específicamente a Sanidad.

Cuadro 14

Cuadro 15

Como puede apreciarse, hay algunas diferencias significativas respecto al cuadro núm. 13. Al igual que habíamos visto en el apartado de educación, estas diferencias se vinculan a la presencia que tenga la partida considerada (aquí, sanidad) en el conjunto de los presupuestos. Aquellas Comunidades Autónomas en las que las que la Sanidad tenga un peso menor estarán mejor situadas en este cuadro que en el 13. En caso contrario, será este el lugar en el que hallen una mejor posición.

De acuerdo con esto, vemos que La Rioja gana posiciones (lo mismo le sucedía en el ámbito de educación), lo que indica que, por las razones que sean, ni la educación ni la sanidad son tan prioritarias en esta Comunidad como lo son en otras. Cataluña también gana muchas posiciones cuando se considera únicamente el gasto sanitario, lo que llevaría a entender que lo comparativamente poco que esta Comunidad Autónoma dedica a sanidad se gestiona de mejor forma que en otras Comunidades Autónomas, o bien que existe un contexto que facilita la gestión de la sanidad (por ejemplo, en Cataluña hay una red de sanidad privada muy densa, seguramente superior a la que existe en otras Comunidades Autónomas).

Por el lado contrario, hay Comunidades Autónomas que empeoran significativamente su posición en este cuadro respecto al núm. 13 (Asturias, Baleares o Galicia, por ejemplo). Esto nos estaría indicando que en estas Comunidades Autónomas el peso del gasto sanitario es superior al de otras partidas.

V. Conclusión

Probablemente no haya tema más importante ahora mismo en España que el de la estructura territorial, porque de esa estructura dependen servicios como la educación y la sanidad.

Me parece que deberíamos todos trabajar para que tanto la organización como la financiación de las Comunidades Autónomas se orientaran a conseguir lo mejor para el conjunto de los ciudadanos; y para eso examinar la distribución de ese gasto, el funcionamiento de los mecanismos de solidaridad y la eficiencia en la atribución de recursos es esencial.

Pese a lo que pudiera intuirse, no está claro que el aumento de la financiación autonómica redunde en una mejora de los servicios públicos esenciales; y ni siquiera la asignación de partidas presupuestarias más elevadas a esos servicios públicos conduce a una relación lineal entre aumento del gasto y mejora del servicio.

El dinero es un bien escaso, las tareas que hay que acometer son muchas y no estamos para despilfarros. Estaría bien dejar de lado la asunción simple de que cuanto más dinero se transfiera a las Comunidades Autónomas, mejor y comenzáramos a pensar en qué forma podemos convertir ese dinero, que es de todos, en una mejor calidad de vida para todas las personas.