España y el estado autonómico

I. Introducción

Uno de los debates que más deberían interesarnos es el relativo al estado autonómico. La configuración y evolución de la estructura territorial de España tiene una enorme influencia en la organización de nuestra sociedad, la prestación de servicios públicos, el ejercicio de derechos y libertades y la prevención y gestión de desastres o catástrofes. Ya adelanto que mi opinión es que hay que introducir profundas reformas en ese estado autonómico y que si ni siquiera se llega a la fase de debate sobre ellas es porque no interesa en absoluto a los políticos profesionales que ahora controlan las diferentes administraciones públicas; así como a la nube de periodistas, intelectuales y opinadores que envuelven a ese grupo de políticos profesionales.

II. Un poco de historia

En el año 1978, España era un país centralizado. El único poder legislativo existente eran las Cortes. Las leyes eran desarrolladas por reglamentos gubernamentales y las administraciones diferentes de la central se limitaban a los ayuntamientos y las diputaciones; con un rango de competencias limitado.

Todo esto cambió a partir del inicio de la Transición. La necesidad de incorporar a nacionalistas catalanes y vascos al consenso constitucional implicó la previsión de una cierta autonomía política tanto para Cataluña como para el País Vasco, lo que se tradujo en regímenes preautonómicos, incluso antes de la aprobación de la constitución y, tras ésta, en la creación y desarrollo de las comunidades autónomas. Además, y pese a que la demanda política de autonomía se limitaba, inicialmente, a Cataluña y al País Vasco, enseguida aparecieron demandas de autonomía en otros territorios y, finalmente, se decidió que en vez de limitar las autonomías a unos pocos territorios, toda España debería quedar "cubierta" por comunidades autónomas.

La herramienta para esa transformación fue la constitución de 1978. Es importante subrayar que el titulo VIII de la constitución, que es el que se ocupa de las comunidades autónomas, no regula propiamente estas -que todavía no existían- sino la creación de comunidades autónomas. De esta forma, lo que incluye son una serie de previsiones que deberían de servir para la instauración del estado autonómico. Ahora bien, la consulta del título VIII casi nada nos dice, en la actualidad, sobre cómo son las relaciones entre el estado y las comunidades autónomas, de estas entre sí o del papel que juegan en la vida de los ciudadanos; pues todo esto ha de hallarse en los estatutos de autonomía (que no existían en 1978) y en las sucesivas leyes de transferencia que se han ido aprobando desde entonces.

De esta forma, el proceso autonómico no está cerrado. Siempre es posible que aumenten las competencias autonómicas, bien por vía de una reforma de los estatutos de autonomía (como las vividas hace ahora veinte años al hilo de la reforma del estatuto de autonomía de Cataluña) o bien por medio de leyes de transferencia de competencias desde el estado a las comunidades autónomas. El hilo conductor de este proceso, que se ha prolongado por más de cuatro décadas, es la negociación entre los dos grandes partidos españoles, PP y PSOE y los partidos nacionalistas en Cataluña y en el País Vasco. El apoyo de estos partidos a uno u a otro partido estatal ha venido condicionado por el traspaso de competencias a esas comunidades autónomas, traspaso que, en ocasiones, también se extiende a otros territorios.

Obviamente, el propósito de los nacionalistas es vaciar de competencias al estado. No lo ocultan, ese es su objetivo y para eso trabajan. En el otro lado (PP y PSOE), sin embargo, no parece existir un proyecto político equivalente que entre en diálogo con el proyecto nacionalista; sino que, simplemente, se compra en cada momento el apoyo nacionalista para gobernar lo que queda del estado a cambio de ir haciendo a éste más pequeño.

El menos de cincuenta años la estructura territorial de España se había modificado profundamente. España había sido un estado centralizado, en el sentido moderno del término, desde mediados del siglo XIX, tras el fin de la primera guerra carlista. Antes de dicho momento, y desde principios del siglo XVIII, tan solo en Navarra se habían mantenido instituciones propias y en otros territorios (Aragón, Cataluña, Valencia), el poder real había ido imponiéndose desde la época de los Reyes Católicos. Con la excepción del País Vasco, en el territorio de la Corona de Castilla (las actuales comunidades autónomas de Galicia, Asturias, Cantabria, la Rioja, Castilla y León, Madrid, Castilla La Mancha, Murcia y Andalucía) ya en la época medieval habían desaparecido o sido privadas de poder instituciones medievales propias de cada uno de esos territorios; es decir, el escenario en el que nos encontramos ahora es una novedad absoluta en nuestra historia, una novedad a la que, sin embargo, hemos llegado no por obra de una decisión basada en los intereses generales; sino por la negociación permanente entre quienes quieren vaciar de poder al estado (los nacionalistas catalanes y vascos) y quienes quieren el poder, aunque sea en una España menguante.

III. Sentido del estado autonómico

¿Quiere decir lo anterior que el estado autonómico es, en sí, un error? No defiendo eso. El estado autonómico es uno de los elementos nucleares del pacto de 1978 y, además, tiene varias ventajas: permite una cierta competencia entre ordenamientos dentro de España que facilitará encontrar las respuestas más eficaces a determinados problemas; acerca el poder público a los ciudadanos y permite ofrecer soluciones diversas en función de las peculiaridades de cada lugar. ¿Por qué, por ejemplo, vamos a tener una misma política de horarios comerciales si en Madrid la mayoría prefiere más libertad y, en cambio, en Cataluña, les parece mejor más restricciones? En 1978, cuando se optó por convertir a España en un estado "semifederal" se hizo por buenas razones que, como digo, permitieron construir el consenso constitucional. El estado autonómico es un elemento de ese consenso, como la monarquía parlamentaria o el respeto a los derechos fundamentales y, por tanto, ha de respetarse.

Ahora bien, como explicaba antes, en la constitución de 1978 no está el estado autonómico que ahora tenemos. Este es fruto de unos pactos alejados de cualquier defensa del interés general que se han ido acumulando en los últimos cuarenta años. Es la configuración actual del estado autonómico la que cuestiono y no el estado autonómico en sí.

Desde mi perspectiva, la evolución que ha tenido el estado autonómico debe enderezarse. El progresivo vaciamiento del estado nos está conduciendo a una confederación de facto, a la que ya me refería hace unos años ("La España confederal", del 12 de abril de 2021) y que, por desgracia, cada vez más están viendo; sobre todo al hilo del reciente pacto de los socialistas con los nacionalistas para transferir a la comunidad autónoma de Cataluña las competencias en materia fiscal.

El debilitamiento del estado central que resulta de la continua transferencia de competencias a las comunidades autónomas plantea problemas casi diariamente; pero ahora me centraré en tres crisis que se han producido en los últimos años y que, a mi juicio, muestran que retrasar el debate de este problema es suicida, casi en términos literales.

IV. ¿Un estado fallido? 2017, 2020, 2024

En los últimos siete años, España ha afrontado tres crisis que deberían haber conducido a un debate abierto, rico y profundo sobre los defectos que se aprecian en nuestra estructura constitucional; unos defectos que condujeron a una crisis constitucional sin precedentes (en 2017) a una gestión deficiente de la pandemia de COVID en 2020 y, ahora, en 2024, a la parálisis que ha seguido al DANA en Valencia.

A) 2017: Cataluña

La crisis constitucional abierta en Cataluña en 2017 fue la más grave desde 1978. Las instituciones de una comunidad autónoma (gobierno autonómico y parlamento), junto con muchas administraciones locales participaron en un proyecto que tenía como objetivo la derogación de la constitución en Cataluña (leyes de desconexión aprobadas el 6 y el 7 de septiembre de 2017 por el parlamento de Cataluña) para que el territorio y la población de Cataluña pasaran a integrarse en un estado diferente de España. El desafío obligó al despliegue de policías en Cataluña, a realizar gestiones diplomáticas ante estados extranjeros y las instituciones de la Unión Europea, dañó la imagen de España en el mundo, implicó la deslocalización de empresas y el traslado de fondos desde sucursales bancarias en Cataluña a otras partes de España.

Que las autoridades de una comunidad autónoma hubieran sido capaces de poner al estado en esta situación de crisis; incluso aunque, finalmente, la secesión no llegara a producirse; implica que la arquitectura institucional de España presenta algunas deficiencias. Creo que debería haberse hecho un análisis de lo sucedido, con el fin de adoptar las medidas necesarias para que no pudiera volver a pasar. Subrayo el matiz: no se trata de que no vuelva a pasar lo ocurrido en 2017; sino que no pueda volver a pasar, que es cosa diferente.

Desde mi perspectiva, ese "evitar que no pueda volver a pasar" implica que las comunidades autónomas no asuman aquellas competencias que identifican a los estados. En concreto, la competencia en materia de policía y de acción exterior. Si en Cataluña no hubiera una policía autonómica, el desafío de la Generalitat no sería creíble. De igual forma, el daño que se produjo a la reputación de España estuvo en gran parte vinculado a la acción exterior de la Generalitat, una acción exterior que se utilizó con el propósito de construir una legitimación internacional para la secesión. Para evitar eso, la acción exterior de las comunidades autónomas debería enmarcase de manera estricta en la política exterior española, de tal forma que el estado ejerciera una labor efectiva de supervisión y control de la de la autonómica. Si no se abordan reformas que permitan llegar a este resultado, la amenaza de un nuevo proceso de secesión en Cataluña o, en su caso, en alguna otra comunidad autónoma que cuente con policía propia y capacidades exteriores (y esto último lo tienen todas las comunidades autónomas), seguirá estando presente.

B) 2020: COVID

El COVID puso también de relieve las debilidades del estado autonómico. El ministerio de sanidad había quedado convertido en una "cáscara vacía", (Guillermo López García, "El Gobierno del cambio, con el paso cambiado", Plaza, mayo de 2020, pp. 36-37, p. 37); de tal forma que no disponía de la capacidad para hacer frente a una situación como la que se produjo, a la vez que es dudoso que los responsables de sanidad de las diferentes comunidades autónomas asumieran que debía ser tarea suya prepararse para una pandemia mundial. El resultado de este desajuste lo vivimos a partir de febrero de 2020: dudas sobre quién podía, por ejemplo, decretar el cierre de una comunidad autónoma, comunidades y ministerio intentando comprar el material sanitaria del que se carecía (¿recordamos las imágenes de sanitarios "protegidos" por bolsas de basura?), ausencia de utilización de los medios sobrantes en algunas comunidades autónomas para atender a los pacientes que no tenían cama en las comunidades con más casos, disputas políticas sobre los cambios de fase en unas y otras comunidades autónomas, ausencia de un número de información centralizado para temas de COVID...

Desde 1978 se había admitido sin discusión que lo "bueno" era transmitir competencias a las comunidades autónomas y que lo que precisaría justificación era negar a las comunidades autónomas una competencia que solicitaran. El COVID mostró que hay ciertas competencias que, por su naturaleza, es mejor que correspondan al estado. A partir de ahí, hubiera sido necesaria una reflexión sobre en qué nivel (estatal o autonómico) habría que ubicar cada competencia a fin de que ésta se ejerciera de la manera más eficaz posible. Ese debate no se ha producido.

C) 2024: DANA

Cuando escribo esto han pasado cuatro días desde que unas dramáticas inundaciones se llevaran por delante centenares de vidas en la comunidad valenciana, a la vez que provocaban destrucción de infraestructuras y enormes daños materiales. Cuatro días después del suceso centenares de personas siguen desparecidas, poblaciones casi aisladas, falta de agua, electricidad y comida... un escenario semejante al que hemos visto en situaciones de conflicto bélico o desastres naturales en otros países.

España es un país desarrollado, dispone de sistemas de protección civil, una sanidad de calidad, infraestructuras equiparables a las de cualquier otro país europeo y unas fuerzas armadas con más de 130.000 efectivos. Pasadas las primeras horas, en que resulta excusable cualquier falta de reacción, ¿cómo es posible que esas fuerzas armadas no se hubieran desplazado inmediatamente para evitar el pillaje (que, lamentablemente, se ha producido en medio de todo este desastre), ayudar a localizar a los desaparecidos, hacer llegar agua y comida a las zonas en las que falta, abrir comunicación para alcanzar a los puntos que permanecen aislados?

Los efectivos han ido llegando con cuentagotas, de pocos centenares en pocos centenares, hasta el día de hoy en que se ha anunciado, finalmente, el envío de 5.000 militares y 5.000 policías. Entre tanto, era desolador ver en los últimos días cómo los afectados se quejaban de que nadie había ido a ayudarles.

Esa ayuda era lo esperable. Si nos organizamos en comunidades políticas es, entre otras cosas, para mejor hacer frente a situaciones como las que se han vivido en Valencia. Si en circunstancias como éstas la ayuda no llega, ¿no tenemos que preguntarnos por qué?

Pues en este caso también tiene que ver con el estado autonómico. La comunidad autónoma gobernada por el PP y el gobierno de España en manos del PSOE. Parece (así se ha publicado) que unos y otros intentan que el terrible desastre les afecte los menos posible y acabe afectando más a su rival político.

El que en un momento así se valore, aunque sea solamente por una fracción de segundo, la rentabilidad política de esta o aquella medida debería producir un profundo rechazo; pero en la información que comparto un poco más arriba hay algo más: la impresión que transmiten las declaraciones del gobierno es que consideran que su actuación en este caso es tan solo subsidiaria de la de las comunidades autónomas, llegando a decir que las autoridades valencianas conocen el terreno mejor que nadie y que, por tanto, son ellas las que tienen que asumir la responsabilidad de la resolución de esta crisis.

No sé si reparamos en lo que esto implica. Por una parte, el gobierno se olvida de que el terreno en el que se ha producido el daño no es solo territorio de la Comunidad Valenciana, sino también de España; esto es, se olvida de que el gobierno, en tanto que gobierno de toda España, ejerce de manera directa las competencias que tiene en todo el territorio nacional. Esto, a veces, se nos olvida. En España no hay un distrito federal, como sucede en Estados Unidos o en México. En todo el país se superpone la actuación de las comunidades autónomas y del gobierno. Los ministros pueden ejercer sus funciones de la misma manera en Madrid que en Cataluña o en Galicia; no necesitan pedir permiso a las autoridades de la comunidad autónoma para ejercer dichas competencias. El gobierno de España, sin embargo, parece negarse a asumir este principio y se adscribe al nacionalista según el cual los ciudadanos deben interaccionar de manera directa con las autoridades autonómicas, siendo estas, en su caso, las que se relacionan con los estatales. La confederación de facto que parece asentada en el imaginario de quienes ocupan ahora el gobierno de España.

Pero todavía hay más. El tema que se trata es el envío del ejército a colaborar en las tareas de rescate y asistencia. ¿Está diciendo el gobierno que el ejército español necesita "tutela" para operar en una parte cualquiera del territorio nacional? Siendo el ejército, ¿no es capaz de realizar operaciones en su propio país más que bajo la dirección, en este caso, de las autoridades autonómicas? En caso, por ejemplo, de que, no sé, Portugal invada Galicia, ¿se supone que debe ser la comunidad autónoma de Galicia la que asuma en primera línea la solución de la crisis dirigiendo, en su caso, la actuación de los militares que solicite se le envíen para hacerle frente?

Es un puro disparate. Más allá de las responsabilidades que pueda tener el ejecutivo autonómico, en un caso como éste, con más de mil desaparecidos, centenares de muertos, personas a las que les falta agua y alimento, con las comunicaciones cortadas, la responsabilidad del gobierno de cualquier país es inmediata, máxime si, como el propio gobierno reconoce, la ayuda está tardando en llegar.

¡Qué contraste con lo sucedido en Bilbao hace cuarenta años! Entonces la movilización del ejército fue inmediata. Recuerdo las imágenes de las columnas de camiones acudiendo a las zonas donde se habían producido las inundaciones sin que nadie planteara ninguna duda sobre la necesidad de que el país pusiera todos los medios de los que disponía para ayudar a las víctimas. Entonces ya existían las comunidades autónomas, pero aún se mantenía la conciencia de que éramos un solo país. 

V. La necesaria revisión del modelo autonómico

En los últimos años hemos tenido ya suficientes muestras de que el estado autonómico actual pone en riesgo la estabilidad del conjunto del país (Cataluña en 2017) nos debilita para hacer frente a desafíos globales (COVID en 2020) y dificulta la puesta a disposición de los ciudadanos de los recursos de los que disponemos para hacer frente a grandes crisis o desastres naturales.

Es el momento de introducir en el debate público la necesaria revisión del modelo autonómico. No para acabar con él porque, como he dicho, es un elemento esencial del pacto constitucional, sino para convertirlo en un instrumento eficaz al servicio de los ciudadanos.

Ciertamente, esta revisión encontrará pocas simpatías en la mayoría de los políticos profesionales, que tienen en las comunidades autónomas una fuente casi inagotable de recursos para colocar o favorecer a propios y afines. Las estructuras de poder que ha generado el estado autonómico son demasiado golosas para ponerlas en peligro. Ahora bien, es necesario también asumir que las necesarias políticas de ahorro que tendrán que llegar en los próximos años exigirán algún tipo de recorte; y siempre será preferible que esos recortes se produzcan en administraciones duplicadas (¿por qué hemos de tener 18 agencias de calidad universitaria en España?) que en servicios públicos como sanidad, educación o en las pensiones.

A esos políticos profesionales que no quieren que nada cambie les diría que han de ser valientes y asumir que, como decían en el Gatopardo, algo deberá cambiar, aunque nada más sea para que nada cambie. Si siguen empecinados en no tocar el modelo autonómico al final o bien se descompondrá el país (y esto a algunos ya les parecerá bien) o bien habrá un cambio tan profundo que nada de lo que ahora hay permanecerá. Sean inteligentes y ábranse a una revisión que es absolutamente imprescindible.