La necesaria denuncia por parte de España de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias

I. Introducción

Me voy a ocupar aquí de un tema que tiene una cierta complejidad; pero que resulta de ineludible consideración para entender el régimen lingüístico en el sistema educativo de aquellas comunidades autónomas en que haya más de una lengua oficial. Se trata de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias, un texto del año 1992, elaborado en el marco del Consejo de Europa, y que España ratificó en 2001.

II. La doctrina constitucional sobre presencia de las lenguas oficiales en el sistema educativo

Se trata de un texto que tendremos que poner en relación con la doctrina constitucional en materia de presencia de las lenguas oficiales en el sistema educativo y, tal como veremos, existe alguna contradicción entre esa doctrina constitucional y la mencionada Carta tal como ha sido ratificada por España.

En otras entradas me he ocupado de las exigencias constitucionales en lo que se refiere a la presencia del castellano y resto de lenguas oficiales en España en el sistema educativo. Quizás la más completa es ésta, "Confusión y mentiras sobre la lengua en las escuelas de Cataluña". Pueden encontrarse más en la sección que dedico a la escuela en Cataluña en mi blog sobre derecho, literatura y política.

También he tratado este tema en tres entradas relativamente recientes en el blog de "Hay Derecho":

- ¿De qué hablamos cuando hablamos de lengua vehicular en la escuela?, de 10 de noviembre de 2020.

- Vehiculariedad del castellano en la escuela catalana y proyectos lingüísticos, del 11 de noviembre de 2021.

- Vehiculariedad del castellano en la escuela catalana y desobediencia, del 25 de noviembre de 2021.

En estas entradas explicaba que el Tribunal Constitucional ha establecido que la oficialidad de una lengua implica que ha de ser lengua de aprendizaje en el sistema educativo. Es decir, no basta con que las lenguas oficiales en cada comunidad autónoma (el español y las que la comunidad autónoma pueda establecer como oficiales en su territorio) sean enseñadas hasta garantizar que todos los alumnos las dominan al acabar los estudios obligatorios; sino que, además, han de ser utilizadas para la enseñanza de otras materias.

Cada comunidad autónoma puede decidir cómo cumple con esta obligación, existiendo dos posibilidades: una es que se ofrezcan diferentes modelos de escuela, de tal manera que en unos la lengua de aprendizaje sea el español y en otros la lengua cooficial, pudiendo las familias elegir a cuál de ellos envían a sus hijos y siempre con la obligación de que en cada uno de los modelos haya suficientes horas de enseñanza DE la otra lengua cooficial que permitan que esta se domine al final de los estudios. Pongo en mayúsculas el "DE" para resaltar la importancia que tiene aquí distinguir entre dar clases DE una lengua y enseñar EN una lengua. La exigencia constitucional es, como hemos visto, que se den clases EN todas las lenguas oficiales.

Una de las formas de cumplir con esa exigencia constitucional es, como se acaba de decir, dejar que las familias escojan a qué escuela van. La otra manera es ofrecer un sistema único para todas las familias, sin que haya libertad de elección de lengua vehicular, pero en este caso ese sistema único ha de tener como lenguas de aprendizaje las dos lenguas oficiales. Simplifico a dos lenguas, aunque soy consciente de que puede haber más de una lengua cooficial porque no quiero ahora complicar el tema añadiendo los problemas que plantea esta pluralidad de lenguas cooficiales; que existen y que no son desdeñables; pero que habrá que tratar en otra ocasión. Es por eso que aquí me limitaré a considerar supuestos en los que el castellano convive en la comunidad autónoma con otra lengua cooficial.

La mayoría de las Comunidades Autónomas han optado por el segundo sistema, un sistema en el que, como se acaba de indicar, ambas lenguas cooficiales han de ser lenguas de aprendizaje. Como es sabido, Cataluña plantea un problema específico, porque las autoridades regionales se niegan a cumplir con esta obligación constitucional y pretenden mantener un sistema en el que la única lengua vehicular es el catalán. Esta pretensión es ilegal y contraria a las decisiones de los tribunales, quienes han establecido que una lengua oficial no puede recibir el tratamiento de una lengua extranjera, y han fijado en un 25% el porcentaje de docencia mínimo que ha de recibirse en la lengua oficial para cumplir con esta obligación. De esta manera, en ningún caso puede ninguna de las lenguas oficiales estar presente en menos de un 25% en el sistema educativo, correspondiendo a la comunidad autónoma (o al estado, pero no me meteré ahora tampoco en este problema, que tiene también su enjundia) fijar cómo distribuye el 50% de la docencia que no queda comprometido por la necesidad de garantizar una presencia mínima a cada una de las lenguas oficiales.

III. Las exigencias derivadas de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias

Hasta aquí lo que se deriva de la doctrina constitucional sobre oficialidad de las lenguas. Ahora tenemos que ver cómo incide en esta doctrina la ratificación por España de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias.

La Carta, como se ha adelantado, se elaboró en el marco del Consejo de Europa, que, además, tiene un mecanismo de seguimiento sobre su cumplimiento. Ahora bien, no es obligado que los estados miembros de la organización la suscriban, de hecho, en la actualidad solamente 25 de los 47 estados miembros del Consejo han ratificado la Carta. Entre los firmantes, por ejemplo, no se encuentran ni Francia ni Italia ni Irlanda ni Portugal, por mencionar solamente algunos estados relevantes por su tamaño y población o por el hecho de que en él se hablen varias lenguas que podrían ser consideradas regionales o minoritarias.

El objeto de la Carta es la protección de las lenguas regionales y minoritarias, entendidas como aquellas son habladas tradicionalmente en un territorio dentro de un estado por nacionales de ese estados que constituyen un grupo numéricamente inferior al resto de la población y que son diferentes de las lenguas oficiales del estado. También se protegen las "lenguas sin territorio", definidas como las lenguas habladas por nacionales del Estados que son diferentes de las lenguas empleadas por el resto de la población del estado, pero que, a pesar de emplearse tradicionalmente en el territorio del estado, no pueden circunscribirse a un área geográfica determinada.

En el caso de España, los mecanismos de la Carta irán dirigidos a la protección de las lenguas cooficiales en las diferentes comunidades autónomas; así como el resto de lenguas, diferentes del español, que estén reconocidas en los estatutos de autonomía (caso del asturiano, por ejemplo). Es claro que las disposiciones de la Carta en ningún caso se aplican al español ni los hablantes del español están protegidos o amparados por las disposiciones de la Carta. Más adelante veremos algunas consecuencias de ello.

A partir de lo anterior, la Carta recoge diferentes mecanismos de protección y promoción de las lenguas regionales o minoritarias, con la particularidad de que se ofrecen diferentes alternativas y son los estados que ratifican el texto quienes eligen por cuál de esas modalidades de protección optan. Aquí nos ocuparemos solamente de lo relativo a la enseñanza, pero hay que dejar al menos señalado que también existen medidas respecto a la justicia, las autoridades administrativas, medios de comunicación, actividades y servicios culturales y vida económica y social (arts. 9 a 13 de la Carta).

En lo que se refiere a la enseñanza (art. 8), la Carta ofrece varias posibilidades que, en lo esencial, se resumen en las siguientes:

1ª- Educación EN las lenguas regionales o minoritarias.

2ª- Educación en la que una parte substancial se haga EN las lenguas regionales o minoritarias.

3ª- Ofrecer alguna de las medidas anteriores a los alumnos cuyas familias lo deseen y cuyo número se consideren suficientes.

La primera opción supone que la enseñanza se realiza íntegramente en la lengua regional o minoritaria; la segunda que una parte substancial de la educación (en torno al 50%) se ofrece en la lengua regional o minoritaria y la tercera opción que junto a una enseñanza en la lengua oficial de todo el estado, se da la posibilidad a las familias que lo deseen de solicitar una educación en la lengua regional o minoritaria (en su totalidad o en una parte substancial), y siempre que haya un número suficiente de familias que lo soliciten.

De las tres opciones, la que mejor se adecua a nuestro modelo constitucional es la segunda, en la que se garantiza una educación en la que una parte substancial se realiza en la lengua regional o minoritaria; ahora bien, cuando España ratificó la Carta no optó por esta segunda opción, sino por la primera para todos los niveles de enseñanza excepto la enseñanza universitaria [apartado e)].

Así pues, España está obligada, en virtud de los compromisos asumidos al ratificar la Carta Europea sobre las Lenguas Regionales o Minoritarias, a ofrecer enseñanza preescolar, primaria y secundaria EN las lenguas cooficiales de las comunidades autónomas. Una enseñanza en la que el 75% de la docencia se imparte en la lengua regional y el otro 25% en español no cumple con las exigencias que se corresponden con la primera de las posibilidades que ofrece la Carta.

Esto, obviamente, plantea un problema. Ahora mismo ha de ejecutarse una sentencia que impone la necesidad de que todos los alumnos de Cataluña reciban una enseñanza en la que al menos el 25% de la docencia se imparta en castellano. Dado que el sistema vigente en Cataluña no es el de elección de lengua, sino un sistema único; prohibiéndose, además, la separación de los alumnos en razón de su lengua habitual (art. 35.3 del estatuto de autonomía de Cataluña) no hay forma de dar satisfacción simultáneamente a las exigencias constitucionales de presencia del castellano en la enseñanza, a las obligaciones contraídas sobre la base de la Carta Europea de Lenguas Regionales y Minoritarias manteniendo un sistema en el que no es posible elegir por las familias la lengua vehicular en el aprendizaje.

IV. ¿Qué opciones tenemos?

Ante esto, ¿qué opciones se abren?

Si queremos mantener a España dentro del sistema de la Carta Europea de Lenguas Regionales y Minoritarias no queda más opción que ofrecer en Cataluña un sistema de elección de lengua. Ahora bien, dado que la Carta solamente protege las lenguas regionales y que, por tanto, de ningún texto internacional vigente en España se deriva que deba garantizarse la escolarización íntegra en la lengua materna o en la lengua oficial del estado, resultaría que debería necesariamente ofrecerse una línea de enseñanza exclusivamente en catalán para quien lo deseara. El contenido de la otra línea educativa no viene condicionado por el contenido de la Carta Europea; pero deberá ajustarse a las exigencias constitucionales, y éstas, como hemos visto, son de que cuando solamente hay un modelo educativo, ambas lenguas oficiales han de estar presentes como lenguas de aprendizaje; con un mínimo de un 25% para cada una de ellas tal como han establecido los tribunales ordinarios. Ahora bien, cuando hay dos líneas y una de ellas es en una de las lenguas oficiales, ha de darse la posibilidad de que las familias elijan en igualdad de condiciones la educación en una u otra lengua (STC 137/1986, de 6 de noviembre).

De acuerdo con esto, por tanto, resultaría constitucionalmente obligado que si se ofrece una enseñanza exclusivamente en catalán, debería ofrecerse también una enseñanza exclusivamente en castellano. Obviamente, incluyendo en cada uno de los modelos enseñanza DE la otra lengua oficial que permita que al concluir los estudios se domine. La existencia de esta línea en castellano no sería, sin embargo, consecuencia de la aplicación de la Carta, pues, como se acaba de indicar, ésta no se ocupa de las lenguas que no sean regionales y minoritarias, más allá de algunas indicaciones sobre las que volveremos enseguida. Esta línea es español sería una consecuencia de la exigencia constitucional de que si se ofrece enseñanza en una de las lenguas oficiales ha de ofrecerse igualmente en la otra.

Volveremos enseguida sobre esto; pero antes ha de aclararse que lo que la Carta de Lenguas Regionales o Minoritarias impone no llega al punto de hacer obligatorio que aquellos que no lo desean sean escolarizados obligatoriamente en la lengua regional. El texto de la Carta nos ofrece una pista sobre la voluntariedad del aprendizaje de la lengua regional para quienes no sean sus hablantes en el artículo 7.1, donde se indica que los objetivos y principios que seguirán incluyen "la provisión de medios que permitan aprender una lengua regional o minoritaria a los no hablantes que residan en el área en que se emplea dicha lengua, si así lo desean" (cursiva añadida); y esta idea se confirma en los comentarios a la Carta y en los informes de los comités de expertos que se enmarcan en el mecanismo de seguimiento del cumplimiento de la Carta, tal como veremos a continuación.

Así, en lo que se refiere a los comentarios, en el de J.-M. Woehrling (La Charte Européenne des langues regionales ou minoritaires, Editions du Conseil de l'Europe, 2005, p. 149) se indica que la educación en la lengua regional o minoritaria no excluye excepciones para los padres que así lo piden. Por lo que respecta a los comentarios del Comité de Expertos, estos han indicado que la obligación es la de poner a disposición de las familias la educación en la lengua regional, pero no imponen su extensión a todos los alumnos, incluso aunque no lo deseen. En este sentido es especialmente claro el Informe en relación a España del segundo ciclo de supervisión [ECMLR(2008) 5, de 11 de diciembre de 2008, donde se indica literalmente que: "La Carta no exige la educación obligatoria en valenciano para todos los alumnos, sino sólo para aquéllos cuyos padres así lo deseen" (p. 108).

De esta forma, tal como se ha adelantado, la única forma de compatibilizar las exigencias constitucionales con las propias de la Carta es ofrecer la posibilidad de que los alumnos cuyos padres así lo deseen reciban enseñanza únicamente en la lengua cooficial, ofreciendo también la posibilidad de enseñanza en castellano. Lógicamente, ni la Carta ni la Constitución impiden que junto a estos dos modelos exista otro en el que la enseñanza se imparte en castellano y en la lengua cooficial en la proporción que se considere oportuna. Aquí ya no operaría el límite mínimo del 25%, ya que la existencia de líneas en las que la única lengua vehicular sería la cooficial o el español haría innecesario que en esa línea "mixta" fuera constitucionalmente obligado cualquier porcentaje determinado. Eso sí, debería existir igualdad de oportunidades para las familias a la hora de elegir el modelo lingüístico que desearan.

Creo que la consideración conjunta de la Carta Europea y de las exigencias constitucionales no nos permite llegar a otro resultado. Y, de hecho, en los medios nacionalistas, tras conocerse la firmeza de la sentencia que impone con carácter general un mínimo de un 25% de castellano en la educación ya ha comenzado a plantearse esta posibilidad (aquí y aquí).

Los artículos anteriores ofrecen pistas interesantes sobre este tema, y destaco sobre todo el de Albert Branchadell, quien tiene conocimiento de primera mano sobre el tema, ya que es el representante español en el Comité de Expertos que hace el seguimiento del cumplimiento de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias.

Resulta, sin embargo, curioso, que los mismos nacionalistas que en Cataluña siempre han rechazado la separación de niños cuando el sistema era de enseñanza monolingüe en catalán comiencen a ver esta separación como una alternativa cuando es obligado que una de cada cuatro horas de docencia se imparta en castellano. Creo que debería hacernos reflexionar esta negativa a que ¡un 25%! de la docencia se imparta en español, incluso cuando sigue manteniéndose que el otro 75% se imparta en catalán. Ahora bien, no me detendré aquí en esta reflexión porque lo que me interesa ahora tan solo es destacar que, ciertamente, una aplicación conjunta de la Constitución y de la Carta Europea, de acuerdo con los compromisos asumidos por España cuando la ratificó, nos lleva inevitablemente al desdoblamiento del sistema educativo y a cambios sustanciales en el mismo. En principio, no solo en Cataluña, sino en toda España, porque lo que se ha explicado hasta ahora es predicable de todas las comunidades autónomas con lengua cooficial y, probablemente, extensible también a aquellas otras comunidades en que se pudiera establecer otra lengua como cooficial junto con el castellano, un debate que ahora mismo, por ejemplo, está abierto en Asturias.

V. La necesaria denuncia de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias

Mi impresión es que una transformación de este calado de nuestro modelo educativo plantea problemas de muy diversa índole. Desde el coste del desdoblamiento de la red escolar, hasta la dificultad de hacerlo en lugares poco poblados y el establecimiento de una división que no se acompasa con el discurso que ha sido mayoritario en España en las últimas décadas. En este sentido, un único modelo en el que estén presentes las dos lenguas oficiales parece mucho más razonable. Ahora bien, como se ha intentado explicar, dicho modelo no es compatible con el cumplimiento de las obligaciones que asumió España al ratificar la Carta Europea de las Lenguas Regionales y Minoritarias.

Ante esta situación creo que lo más razonable es que España denuncie la Carta Europea, tal como se prevé en su art. 22.

Ya hemos dicho que no pocos estados miembros del Consejo de Europa no están vinculados por la Carta, por lo que la situación de España, en caso de retirarse de la Carta, no sería una rareza. Ahora bien, esta renuncia podría ser tan solo temporal, pudiendo volver a ratificarla, pero con otra modalidad de cumplimiento que se adapte mejor a las exigencias constitucionales derivadas de la oficialidad del castellano en toda España.

La discusión sobre estos extremos tendría la virtualidad de que se examinara con rigor el planteamiento de la Carta y de su filosofía. Ciertamente, es loable el propósito de mantener y proteger las lenguas regionales o minoritarias; pero esta protección no debería suponer nunca el sacrificio de los derechos lingüísticos de los hablantes de las lenguas que no son regionales y minoritarias y que, como hemos visto en el caso de Cataluña, pueden verse conculcados por una aplicación rigorista de algunos de los extremos de la mencionada Carta. Quizás fuera deseable que en la Carta se hiciera expreso con mayor claridad que lo previsto en ella no podrá ser utilizado nunca para esta privación de derechos lingüísticos a los hablantes de lenguas no minoritarias y esta ausencia podría aconsejar mantener a España fuera de la Carta, al igual que están fuera otros países europeos muy cercanos a nosotros.

Ahora bien, también puede retomarse la participación de España en dicho instrumento, pero siempre en una forma tal que sea perfectamente compatible con la doctrina constitucional sobre oficialidad de las lenguas.

Creo que es un debate que debe ser abordado.