En busca de la impunidad

A) El contexto

Hoy, 10 de enero, el grupo socialista en el Congreso ha presentado una proposición de ley orgánica que tiene como objeto impedir «el acoso derivado de acciones judiciales abusivas».

Proposición de Ley presentada por el PSOE el 10 de enero de 2025Descarga

La proposición no puede ser entendida fuera de la situación que se vive desde hace unos años y que se caracteriza, en primer lugar, por el sistemático intento, tanto desde el poder ejecutivo como desde el legislativo, de deslegitimar a los jueces y cuestionar el recurso a los mismos en defensa de la legalidad o del respeto a los derechos individuales. Este intento de deslegitimación de los tribunales es ya antiguo; pero se ha acentuado en los últimos meses como consecuencia de los diversos procesos iniciados en relación a personas cercanas al poder y que afectan tanto a algunas autoridades (Fiscal General del Estado, el diputado y exministro Ábalos) como a personas cercanas a dichas autoridades (el proceso que afecta a la mujer del presidente del gobierno o aquel en el que está inmerso Aldama, persona que, por los indicios de los que se dispone, tenía proximidad con el partido socialista).

Tener lo anterior en cuenta es imprescindible para valorar la proposición de ley. Esta no opera en el vacío, sino que está destinada a influir de manera decisiva en procedimientos que afectan directamente al partido que la presenta y, de manera personal, a quienes lo dirigen. Aparte de esto, además, se inserta en una línea de actuación política consolidada y que se caracteriza por el permanente cuestionamiento a los jueces que no ajustan su actuación a los deseos del gobierno.

B) El sistemático ataque a los jueces

Esta última dimensión no ha recibido, a mi juicio, la atención que se merece, ni por parte de la opinión pública española ni del principal partido de la oposición y, ni siquiera, de la Comisión Europea, que debería velar por el respeto al Estado de Derecho en toda la Unión. Desde mi perspectiva, no haber atajado en su momento estos ataques a los jueces ha conducido a la situación actual. Entiendo que a veces no es sencillo trasladar a la opinión pública la relevancia de cuestiones que casi parecen académicas en sus comienzos; pero no actuar entonces acaba conduciendo a situaciones en las que el deterioro democrático ya es, por desgracia, evidente para todos. Esta es la situación en la que nos encontramos ahora, como muestras la proposición de ley que se ha dado hoy a conocer.

Aunque a algunos les cueste entenderlo, no hay democracia sin tribunales independientes. Las elecciones no convierten un sistema político en una democracia y el gobierno de la mayoría no es democrático si no va acompañado del respeto a los derechos de todos y de los principios del Estado de Derecho. Aunque una amplísima mayoría decida ejecutar sin juicio ni defensa a una persona, esa decisión nunca podrá ser tachada de democrática. La privación de derechos solamente puede ser decidida o confirmada por los tribunales y, por tanto, el recurso a los mismos es une elemento esencial de cualquier sistema que quiera considerarse democrático.

Hago ya esta advertencia porque, primero en Cataluña y luego en toda España, se están dando pasos para deslegitimar este recurso a los tribunales. En Cataluña, desde hace lustros, se cuestiona a quienes «judicializan la escuela», en referencia a las familias que, tras ver vulnerados sus derechos lingüísticos, buscan el amparo de los tribunales; y tras el proceso secesionista del año 2017 se desarrolló un intenso discurso antijurídico, más que antijudicial, que tachaba de poco democrático el recurso a los tribunales para resolver conflictos que se calificaban como «políticos». Obviamente, si se recurría al Poder Judicial era porque se entendía que se estable produciendo o una vulneración de la legalidad o una privación de derechos que debían ser restaurados; de tal manera que la desjudicialización debería pasar porque los actores políticos respetaran y acataran la ley; no por defender que las actuaciones ilegales quedasen sin respuesta. Lamentablemente, hace tiempo que el Partido Socialista ha hecho suyo este discurso, que ha sido, incluso, recogido por escrito de manera solemne en varios de los acuerdos concluidos con los partidos nacionalistas o con la Generalitat.

Y de Cataluña ha pasado a España. Desde el año 2018 son incontables las descalificaciones y señalamientos que desde el poder ejecutivo se dirigen a los jueces.

A algunos les cuesta entender que la crítica a la que todos tenemos derecho no puede ser ejercida por el poder público contra los jueces. La independencia judicial exige que tanto el poder ejecutivo como el legislativo no cuestionen a los jueces y acaten las decisiones judiciales. Así se estableció en la resolución del Consejo de Europa sobre independencia judicial ya en el año 2010.

No es cosa de broma. Los ciudadanos, la prensa, incluso los partidos políticos pueden cuestionar a los jueces; pero no puede hacerlo quien detenta el poder público, pues eso puede afectar a la independencia judicial. Este cuestionamiento de los jueces fue uno de los motivos que llevó a la Comisión Europea a actuar en relación a Polonia.

Véase el núm. 177, donde se destacan las «declaraciones públicas contra los jueces y tribunales en Polonia impulsadas por el Gobierno polaco y por parlamentarios pertenecientes a la mayoría gobernante». Lo que causaba escándalo en Polonia parece que lo causa menos en España, puesto que una ministra que cargó duramente contra los jueces ahora es Vicepresidente de la Comisión Europea.

Este cuestionamiento a los jueces ahora pasará a estar en el Boletín Oficial del Estado, puesto que la ley que se pretende aprobar califica directamente de acoso lo que identifica como «acciones judiciales abusivas». A partir de aquí, en la exposición de motivos, estas actuaciones judiciales se identifican con limitaciones a la participación en la vida democrática y restricciones a los derechos de quienes son investigados por los tribunales. Además, se vinculan con las actuaciones de quienes pretenden silenciar a quienes discrepan de sus planteamientos.

Es realmente perverso; porque si ahora en España hay quien pretende silenciar al discrepante son, precisamente, quienes se integran en la mayoría de gobierno actual. Un tema que, por desgracia, conozco de primera mano y del que hemos tenido un último ejemplo muy recientemente.

Pero, aparte de lo anterior, incluso sin considerar que la Exposición de Motivos lo que pretende es proyectar sobre otros precisamente lo que practican quienes la presentan; el mero hecho de que se vincule la actuación de los tribunales con el intento de hacer callar a una parte de la opinión pública es ya una quiebra significativa del equilibrio que debe mantenerse entre los tres poderes del Estado. Los tribunales garantizan derechos, no los vulneran. Insistir en esta pretendida vulneración convierte a la proposición de ley en una herramienta más, pero de una relevancia enorme en el discurso antidemocrático que lleva años practicando el partido socialista.

C) La búsqueda de la impunidad

Lo anterior, sin embargo, es solamente la primera dimensión del contexto. La segunda está integrada por los varios procesos judiciales que se encuentran abiertos y que afectan a diversos integrantes del grupo organizado que controla las instituciones de este país desde hace unos años.

El discurso desde el poder, es que estos procesos judiciales carecen de fundamento y que tan solo tienen una finalidad política. Los indicios existentes, las pruebas que se han ido aportando y el trabajo que están haciendo los tribunales es desdeñado en un ejercicio de cinismo que se corresponde con la sistemática acusación al otro de incurrir en las irregularidades que uno mismo protagoniza (¡cuidado! hay quien intenta silenciar al discrepante, cuando el único que pretende silenciar es, precisamente, el que lanza la acusación).

Ahora bien, más allá de las soflamas políticas, lo cierto es que la justicia sigue avanzando en la instrucción de casos que afectan a personas concretas que, o bien forman parte de la estructura de poder o bien tienen vínculos claros con ella. La decencia política exigiría en un caso así la dimisión de los responsables afectados; pero al mantenerse en el poder se está produciendo una instrumentalización de las instituciones que está degradando la calidad de nuestra democracia. Así, por ejemplo, la Fiscalía se opone a la investigación que se está realizando… del Fiscal General del Estado.

La instrumentalización de las instituciones no es nueva. Como casi todo, empieza de una manera sutil y acaba estallando. En el caso que nos ocupa -la utilización partidista de las instituciones públicas por parte del gobierno socialista-, el primer aldabonazo se dio con la utilización de la Abogacía del Estado para defender los intereses del nuevo aliado de Sánchez, Oriol Junqueras, ya en el año 2019.

Así comenzó; pero ahora ya es absolutamente descarado. La Fiscalía interviene en el proceso en el que se investiga a su jefe, esa misma Fiscalía se opone a la investigación a la mujer de quien ha nombrado al Fiscal General… Es una utilización tan descarada de las instituciones públicas que ya resulta difícil escandalizarse; pero hemos de mantener esa capacidad de escándalo porque, de otra forma, estamos perdidos.

Ahora bien, el control de la Fiscalía no es suficiente para impedir que los procesos judiciales sigan adelante, puesto que en España existe -y está constitucionalmente reconocida- la figura de la acusación popular, que permite que personas físicas o jurídicas denuncien y, en sus caso, se querellen incluso sin tener un interés directo en el caso.

Se puede discutir en abstracto sobre la regulación y bondad de la acusación popular; pero en el caso actual de España pocas dudas me caben de que es una figura imprescindible; precisamente porque, como hemos visto, la Fiscalía es una de las instituciones «tomadas» por el poder y, por tanto, sin la posibilidad de una acusación independiente del poder, podrían producirse casos de impunidad selectiva en favor de quienes están cercanos a quien gobierna.

Quizás cause sorpresa que pueda afirmarse con tanta rotundidad que la Fiscalía no es independiente; pero esa es la realidad. Las quejas de la Comisión Europea por la falta de apariencia de independencia de la Fiscalía pueden encontrarse en los informes periódicos sobre el Estado de Derecho, y todos recordamos aquello que dijo Sánchez sobre de quién dependía la Fiscalía.

La actuación de esa misma Fiscalía en los últimos meses no ha hecho más que ratificar lo que dijo Sánchez en su momento.

Es por esto que la limitación de la acusación popular que se desprende de la proposición de ley es extraordinariamente grave, puesto que implica la impunidad para aquellos que, por las razones que sean, cuenten con el favor de la Fiscalía o de quien la controla.

Y el propósito de limitar a la acusación popular es el eje principal de la proposición de ley orgánica presentada por el grupo socialista. Se excluye de la acusación popular a partidos, instituciones y asociaciones vinculadas con partidos, se reducen los delitos en los que puede intervenir la acusación popular y se excluye a la acusación popular de la fase de instrucción.

Resulta llamativo que la justificación de la exclusión de la acusación popular de la instrucción sea evitar filtraciones.

Es curiosa esta precaución cuando quien está siendo investigado por haber divulgado datos reservados es el Fiscal General, no la acusación popular; pero, como ya se ha avanzado, la táctica de acusar al otro de los delitos que uno comete es sistemática en quienes ahora controlan el país y sus instituciones.

Obviamente, el motivo real de esta limitación de la acusación popular es dejar las manos libres a la Fiscalía para que sea ésta la que decida qué delitos han de ser perseguidos y cuáles han de ser tolerados. Una quiebra de principios básicos del Estado de Derecho que debería escandalizarnos.

Pero todavía hay otro elemento relevante. La proposición de ley orgánica introduce una nueva causa de abstención y recusación de los jueces y magistrados en relación a las opiniones vertidas en relación a instituciones, partidos o sindicatos. Incluso la mera participación en actos o concentraciones podría suponer la obligación de abstención y, en su caso, la recusación.

Tengo dudas de que una limitación tan extrema como la que se deriva de la proposición de ley sea compatible con el derecho a la libertad de expresión que tienen también los jueces y magistrados. Por otra parte, es tremendamente asimétrica, porque solamente alcanza a quienes vertieron esas opiniones o participaron en concentraciones siendo jueces, no a quienes realizaron las mismas acciones antes de acceder a la condición de juez o magistrado. Si lo que se pretende es defender la apariencia de imparcialidad no se entiende la distinción. Así, por ejemplo, el actual magistrado del Tribunal Constitucional Campos, anteriormente ministro del gobierno de Sánchez, pudo en su calidad de tal despotricar todo lo que hubiera querido contra el Partido Popular sin que éste pueda ahora recusarlo por esa razón en los recursos de inconstitucionalidad que dicho partido plantea; mientras que un juez que hubiera asistido a un acto en relación a la ley de amnistía podría quedar excluido de pronunciarse sobre un caso en el que haya que aplicar dicha ley.

En cualquier caso, sin embargo, no es esto lo más importante, sino que la disposición sobre recusación y abstención que acabo de comentar va acompañada de una Disposición Transitoria que obliga a su aplicación en relación a los procesos que ahora se están desarrollando.

Esto es, se pretende cambiar en mitad del procedimiento al juzgador aplicándole una causa de recusación que no existía en el momento en el que se inició el procedimiento. Y esto en relación a procedimientos que afectan directamente a quien presenta la propuesta de reforma de la Ley Orgánica.

El intento descarado de legislar para personas concretas que ya se ha visto con la Ley de Amnistía alcanza aquí un nivel de desvergüenza que no puede ser calificado más que como un ataque directo y frontal a principios democráticos básicos.

 

Rey, imperium y auctoritas

Comentaba el otro día con unos compañeros, profesores, como yo, de derecho en la UAB; que, en su esencia, la monarquía parlamentaria era un sistema más democrático que la república. Uno de los dos se mostraba escéptico y el otro, junto conmigo, le poníamos ejemplos, extraídos de los índices habituales de calidad democrática, donde se constataba que las monarquías parlamentarias estaban mejor situadas que las repúblicas. Le insistíamos en que la mayoría de los países que son considerados democracias plenas tienen la monarquía parlamentaria como forma de gobierno. En esta línea, le íbamos enumerando esos países: además de España, el Reino Unido, Noruega, Canadá, Australia...

En ese punto nos cortó y dijo, "¿Australia? En Australia el monarca es un retrato en la pared". Mi otro compañero y yo sonreímos y dijimos, "es que se trata precisamente de eso, de que el monarca ejerza una función puramente simbólica, que sea un retrato en la pared cuyo propósito es recordar al resto de los poderes que deben mantenerse en el espacio que les corresponda, sin que ninguno de ellos intente arrogarse la representación del estado".

La idea, que ya expuse hace unos años, es tanto en Estados Unidos como en las repúblicas que siguen su modelo, el presidente se configura como un "rey elegido", asumiendo las funciones que tenía el monarca británico en el siglo XVIII. Piénsese, por ejemplo, que en Estados Unidos es el presidente el que designa todos los jueces federales, jueces que tienen que obtener el plácete del poder legislativo; pero que no pueden ser propuestos más que por el presidente. De esta forma, el presidente de una república une a su función de jefe del estado la tarea del gobierno, concentrando en una sola persona un enorme poder. En las monarquías parlamentarias, sin embargo, el transcurso de los siglos ha acabado dejando vacío de funciones políticas al rey, de tal manera que se convierte en una figura meramente simbólica, un retrato en la pared, en gráfica expresión de mi compañero.

Esta es la situación del rey Felipe VI, un monarca parlamentario que tan solo asume directamente una función política: la propuesta de presidente del gobierno cuando cesa el anterior. El resto de sus tareas son representativas, aunque yendo más allá de ser un "retrato en la pared", tal y como demostró en su visita a la zona afectada por la DANA hace unas semanas.

El rey, por tanto, tiene un poder modesto. Repito con frecuencia que, desde una perspectiva política, es más lo que puede hacer cualquier ciudadano anónimo, que tiene plena libertad para expresar sus opiniones, comprometerse en unas y otras causas, participar en un partido político o en cualquier iniciativa ciudadana y asistir u organizar manifestaciones; que lo que puede hacer el rey. El imperium del rey es bastante limitado.

Esto del imperium nos lo explicaban en el primer curso de la carrera de derecho, en derecho romano. El imperium son las facultades que van asociadas al ejercicio de un cargo público, aquello que, de acuerdo con el ordenamiento, puede hacer quien tiene ese cargo. Los romanos, sin embargo, contraponían el imperium a la auctoritas, que era el reconocimiento que recibía una persona por la calidad de su consejo, basado en su conocimiento, rectitud y valor. En ocasiones la auctoritas superaba con mucho al imperium del personaje. En otros casos, en cambio, podíamos encontrarnos con que quien disponía del segundo (impreium) pero carecía completamente de reconocimiento público (auctoritas).

Felipe VI, como rey, tiene, como hemos visto, un imperium limitado (como ha de ser), pero en sus diez años de reinado ha ganado una enorme auctoritas. Y lo ha hecho con las herramientas de que dispone, que es la palabra y los gestos.

En cuanto a la palabra, siempre contará en su haber el discurso más importante en la democracia española, el que pronunció el 3 de octubre de 2017, y del que ya me ocupé hace años. Era un discurso necesario e impecable en su contenido, una defensa nítida de los valores constitucionales y una descripción ajustada de lo que estaba sucediendo; una descripción que nadie más se había atrevido a hacer.

En los años que siguieron siguió acertando en los mensajes que trasladaba a la sociedad y en este último año su presencia en las zonas afectadas por la DANA, a la que me refería antes y que sintetizó muy bien un dibujante francés, volvieron a mostrar que es muy consciente de lo que se espera de él en cada momento.

Y ayer volvió a dar un discurso pleno de auctoritas. La llamada a la búsqueda del bien común, la reivindicación de la Constitución como marco de convivencia y la articulación del debate político con el respeto y, sobre todo, con la búsqueda de lo que es mejor para todos, debería ser santo y seña de la política. Trató los temas más candentes, sin eludir la situación internacional, la crisis de la democracia y los problemas de la vivienda; y en todos ellos aportó una perspectiva sensata basada en lo que debería ser la piedra angular del debate político: lo que marca la Constitución de 1978.

El rey no se mueve, está donde tiene que estar. Por desgracia, lo extraño es que tengamos que alabar lo que deberían ser lugares comunes por todos sabidos. El drama que vivimos es que lo que dice el rey será cuestionado por muchos que no solamente reniegan de la Constitución de 1978 (es legítimo discrepar de ella), sino que ejercen sus cargos públicos al margen de las exigencias de dicha Constitución (y esto ya no es legítimo ni debería ser admisible). El problema es que el discurso del rey, que debería ser trivial, se ha convertido en radical en una sociedad en la que priman los intereses de grupo sobre los comunes.

Creo que haremos bien en reivindicar esa radicalidad del monarca, porque es en los valores que aparecen en su discurso donde podremos recuperar la convivencia y la calidad democrática que tanto se ha deteriorado en los últimos años.

Tenemos suerte de que en estos tiempos difíciles, nuestro rey sea Felipe VI. Sin la auctoritas que ha adquirido todo sería mucho más difícil y la esperanza será mucho menor.

España y el estado autonómico

I. Introducción

Uno de los debates que más deberían interesarnos es el relativo al estado autonómico. La configuración y evolución de la estructura territorial de España tiene una enorme influencia en la organización de nuestra sociedad, la prestación de servicios públicos, el ejercicio de derechos y libertades y la prevención y gestión de desastres o catástrofes. Ya adelanto que mi opinión es que hay que introducir profundas reformas en ese estado autonómico y que si ni siquiera se llega a la fase de debate sobre ellas es porque no interesa en absoluto a los políticos profesionales que ahora controlan las diferentes administraciones públicas; así como a la nube de periodistas, intelectuales y opinadores que envuelven a ese grupo de políticos profesionales.

II. Un poco de historia

En el año 1978, España era un país centralizado. El único poder legislativo existente eran las Cortes. Las leyes eran desarrolladas por reglamentos gubernamentales y las administraciones diferentes de la central se limitaban a los ayuntamientos y las diputaciones; con un rango de competencias limitado.

Todo esto cambió a partir del inicio de la Transición. La necesidad de incorporar a nacionalistas catalanes y vascos al consenso constitucional implicó la previsión de una cierta autonomía política tanto para Cataluña como para el País Vasco, lo que se tradujo en regímenes preautonómicos, incluso antes de la aprobación de la constitución y, tras ésta, en la creación y desarrollo de las comunidades autónomas. Además, y pese a que la demanda política de autonomía se limitaba, inicialmente, a Cataluña y al País Vasco, enseguida aparecieron demandas de autonomía en otros territorios y, finalmente, se decidió que en vez de limitar las autonomías a unos pocos territorios, toda España debería quedar "cubierta" por comunidades autónomas.

La herramienta para esa transformación fue la constitución de 1978. Es importante subrayar que el titulo VIII de la constitución, que es el que se ocupa de las comunidades autónomas, no regula propiamente estas -que todavía no existían- sino la creación de comunidades autónomas. De esta forma, lo que incluye son una serie de previsiones que deberían de servir para la instauración del estado autonómico. Ahora bien, la consulta del título VIII casi nada nos dice, en la actualidad, sobre cómo son las relaciones entre el estado y las comunidades autónomas, de estas entre sí o del papel que juegan en la vida de los ciudadanos; pues todo esto ha de hallarse en los estatutos de autonomía (que no existían en 1978) y en las sucesivas leyes de transferencia que se han ido aprobando desde entonces.

De esta forma, el proceso autonómico no está cerrado. Siempre es posible que aumenten las competencias autonómicas, bien por vía de una reforma de los estatutos de autonomía (como las vividas hace ahora veinte años al hilo de la reforma del estatuto de autonomía de Cataluña) o bien por medio de leyes de transferencia de competencias desde el estado a las comunidades autónomas. El hilo conductor de este proceso, que se ha prolongado por más de cuatro décadas, es la negociación entre los dos grandes partidos españoles, PP y PSOE y los partidos nacionalistas en Cataluña y en el País Vasco. El apoyo de estos partidos a uno u a otro partido estatal ha venido condicionado por el traspaso de competencias a esas comunidades autónomas, traspaso que, en ocasiones, también se extiende a otros territorios.

Obviamente, el propósito de los nacionalistas es vaciar de competencias al estado. No lo ocultan, ese es su objetivo y para eso trabajan. En el otro lado (PP y PSOE), sin embargo, no parece existir un proyecto político equivalente que entre en diálogo con el proyecto nacionalista; sino que, simplemente, se compra en cada momento el apoyo nacionalista para gobernar lo que queda del estado a cambio de ir haciendo a éste más pequeño.

El menos de cincuenta años la estructura territorial de España se había modificado profundamente. España había sido un estado centralizado, en el sentido moderno del término, desde mediados del siglo XIX, tras el fin de la primera guerra carlista. Antes de dicho momento, y desde principios del siglo XVIII, tan solo en Navarra se habían mantenido instituciones propias y en otros territorios (Aragón, Cataluña, Valencia), el poder real había ido imponiéndose desde la época de los Reyes Católicos. Con la excepción del País Vasco, en el territorio de la Corona de Castilla (las actuales comunidades autónomas de Galicia, Asturias, Cantabria, la Rioja, Castilla y León, Madrid, Castilla La Mancha, Murcia y Andalucía) ya en la época medieval habían desaparecido o sido privadas de poder instituciones medievales propias de cada uno de esos territorios; es decir, el escenario en el que nos encontramos ahora es una novedad absoluta en nuestra historia, una novedad a la que, sin embargo, hemos llegado no por obra de una decisión basada en los intereses generales; sino por la negociación permanente entre quienes quieren vaciar de poder al estado (los nacionalistas catalanes y vascos) y quienes quieren el poder, aunque sea en una España menguante.

III. Sentido del estado autonómico

¿Quiere decir lo anterior que el estado autonómico es, en sí, un error? No defiendo eso. El estado autonómico es uno de los elementos nucleares del pacto de 1978 y, además, tiene varias ventajas: permite una cierta competencia entre ordenamientos dentro de España que facilitará encontrar las respuestas más eficaces a determinados problemas; acerca el poder público a los ciudadanos y permite ofrecer soluciones diversas en función de las peculiaridades de cada lugar. ¿Por qué, por ejemplo, vamos a tener una misma política de horarios comerciales si en Madrid la mayoría prefiere más libertad y, en cambio, en Cataluña, les parece mejor más restricciones? En 1978, cuando se optó por convertir a España en un estado "semifederal" se hizo por buenas razones que, como digo, permitieron construir el consenso constitucional. El estado autonómico es un elemento de ese consenso, como la monarquía parlamentaria o el respeto a los derechos fundamentales y, por tanto, ha de respetarse.

Ahora bien, como explicaba antes, en la constitución de 1978 no está el estado autonómico que ahora tenemos. Este es fruto de unos pactos alejados de cualquier defensa del interés general que se han ido acumulando en los últimos cuarenta años. Es la configuración actual del estado autonómico la que cuestiono y no el estado autonómico en sí.

Desde mi perspectiva, la evolución que ha tenido el estado autonómico debe enderezarse. El progresivo vaciamiento del estado nos está conduciendo a una confederación de facto, a la que ya me refería hace unos años ("La España confederal", del 12 de abril de 2021) y que, por desgracia, cada vez más están viendo; sobre todo al hilo del reciente pacto de los socialistas con los nacionalistas para transferir a la comunidad autónoma de Cataluña las competencias en materia fiscal.

El debilitamiento del estado central que resulta de la continua transferencia de competencias a las comunidades autónomas plantea problemas casi diariamente; pero ahora me centraré en tres crisis que se han producido en los últimos años y que, a mi juicio, muestran que retrasar el debate de este problema es suicida, casi en términos literales.

IV. ¿Un estado fallido? 2017, 2020, 2024

En los últimos siete años, España ha afrontado tres crisis que deberían haber conducido a un debate abierto, rico y profundo sobre los defectos que se aprecian en nuestra estructura constitucional; unos defectos que condujeron a una crisis constitucional sin precedentes (en 2017) a una gestión deficiente de la pandemia de COVID en 2020 y, ahora, en 2024, a la parálisis que ha seguido al DANA en Valencia.

A) 2017: Cataluña

La crisis constitucional abierta en Cataluña en 2017 fue la más grave desde 1978. Las instituciones de una comunidad autónoma (gobierno autonómico y parlamento), junto con muchas administraciones locales participaron en un proyecto que tenía como objetivo la derogación de la constitución en Cataluña (leyes de desconexión aprobadas el 6 y el 7 de septiembre de 2017 por el parlamento de Cataluña) para que el territorio y la población de Cataluña pasaran a integrarse en un estado diferente de España. El desafío obligó al despliegue de policías en Cataluña, a realizar gestiones diplomáticas ante estados extranjeros y las instituciones de la Unión Europea, dañó la imagen de España en el mundo, implicó la deslocalización de empresas y el traslado de fondos desde sucursales bancarias en Cataluña a otras partes de España.

Que las autoridades de una comunidad autónoma hubieran sido capaces de poner al estado en esta situación de crisis; incluso aunque, finalmente, la secesión no llegara a producirse; implica que la arquitectura institucional de España presenta algunas deficiencias. Creo que debería haberse hecho un análisis de lo sucedido, con el fin de adoptar las medidas necesarias para que no pudiera volver a pasar. Subrayo el matiz: no se trata de que no vuelva a pasar lo ocurrido en 2017; sino que no pueda volver a pasar, que es cosa diferente.

Desde mi perspectiva, ese "evitar que no pueda volver a pasar" implica que las comunidades autónomas no asuman aquellas competencias que identifican a los estados. En concreto, la competencia en materia de policía y de acción exterior. Si en Cataluña no hubiera una policía autonómica, el desafío de la Generalitat no sería creíble. De igual forma, el daño que se produjo a la reputación de España estuvo en gran parte vinculado a la acción exterior de la Generalitat, una acción exterior que se utilizó con el propósito de construir una legitimación internacional para la secesión. Para evitar eso, la acción exterior de las comunidades autónomas debería enmarcase de manera estricta en la política exterior española, de tal forma que el estado ejerciera una labor efectiva de supervisión y control de la de la autonómica. Si no se abordan reformas que permitan llegar a este resultado, la amenaza de un nuevo proceso de secesión en Cataluña o, en su caso, en alguna otra comunidad autónoma que cuente con policía propia y capacidades exteriores (y esto último lo tienen todas las comunidades autónomas), seguirá estando presente.

B) 2020: COVID

El COVID puso también de relieve las debilidades del estado autonómico. El ministerio de sanidad había quedado convertido en una "cáscara vacía", (Guillermo López García, "El Gobierno del cambio, con el paso cambiado", Plaza, mayo de 2020, pp. 36-37, p. 37); de tal forma que no disponía de la capacidad para hacer frente a una situación como la que se produjo, a la vez que es dudoso que los responsables de sanidad de las diferentes comunidades autónomas asumieran que debía ser tarea suya prepararse para una pandemia mundial. El resultado de este desajuste lo vivimos a partir de febrero de 2020: dudas sobre quién podía, por ejemplo, decretar el cierre de una comunidad autónoma, comunidades y ministerio intentando comprar el material sanitaria del que se carecía (¿recordamos las imágenes de sanitarios "protegidos" por bolsas de basura?), ausencia de utilización de los medios sobrantes en algunas comunidades autónomas para atender a los pacientes que no tenían cama en las comunidades con más casos, disputas políticas sobre los cambios de fase en unas y otras comunidades autónomas, ausencia de un número de información centralizado para temas de COVID...

Desde 1978 se había admitido sin discusión que lo "bueno" era transmitir competencias a las comunidades autónomas y que lo que precisaría justificación era negar a las comunidades autónomas una competencia que solicitaran. El COVID mostró que hay ciertas competencias que, por su naturaleza, es mejor que correspondan al estado. A partir de ahí, hubiera sido necesaria una reflexión sobre en qué nivel (estatal o autonómico) habría que ubicar cada competencia a fin de que ésta se ejerciera de la manera más eficaz posible. Ese debate no se ha producido.

C) 2024: DANA

Cuando escribo esto han pasado cuatro días desde que unas dramáticas inundaciones se llevaran por delante centenares de vidas en la comunidad valenciana, a la vez que provocaban destrucción de infraestructuras y enormes daños materiales. Cuatro días después del suceso centenares de personas siguen desparecidas, poblaciones casi aisladas, falta de agua, electricidad y comida... un escenario semejante al que hemos visto en situaciones de conflicto bélico o desastres naturales en otros países.

España es un país desarrollado, dispone de sistemas de protección civil, una sanidad de calidad, infraestructuras equiparables a las de cualquier otro país europeo y unas fuerzas armadas con más de 130.000 efectivos. Pasadas las primeras horas, en que resulta excusable cualquier falta de reacción, ¿cómo es posible que esas fuerzas armadas no se hubieran desplazado inmediatamente para evitar el pillaje (que, lamentablemente, se ha producido en medio de todo este desastre), ayudar a localizar a los desaparecidos, hacer llegar agua y comida a las zonas en las que falta, abrir comunicación para alcanzar a los puntos que permanecen aislados?

Los efectivos han ido llegando con cuentagotas, de pocos centenares en pocos centenares, hasta el día de hoy en que se ha anunciado, finalmente, el envío de 5.000 militares y 5.000 policías. Entre tanto, era desolador ver en los últimos días cómo los afectados se quejaban de que nadie había ido a ayudarles.

Esa ayuda era lo esperable. Si nos organizamos en comunidades políticas es, entre otras cosas, para mejor hacer frente a situaciones como las que se han vivido en Valencia. Si en circunstancias como éstas la ayuda no llega, ¿no tenemos que preguntarnos por qué?

Pues en este caso también tiene que ver con el estado autonómico. La comunidad autónoma gobernada por el PP y el gobierno de España en manos del PSOE. Parece (así se ha publicado) que unos y otros intentan que el terrible desastre les afecte los menos posible y acabe afectando más a su rival político.

El que en un momento así se valore, aunque sea solamente por una fracción de segundo, la rentabilidad política de esta o aquella medida debería producir un profundo rechazo; pero en la información que comparto un poco más arriba hay algo más: la impresión que transmiten las declaraciones del gobierno es que consideran que su actuación en este caso es tan solo subsidiaria de la de las comunidades autónomas, llegando a decir que las autoridades valencianas conocen el terreno mejor que nadie y que, por tanto, son ellas las que tienen que asumir la responsabilidad de la resolución de esta crisis.

No sé si reparamos en lo que esto implica. Por una parte, el gobierno se olvida de que el terreno en el que se ha producido el daño no es solo territorio de la Comunidad Valenciana, sino también de España; esto es, se olvida de que el gobierno, en tanto que gobierno de toda España, ejerce de manera directa las competencias que tiene en todo el territorio nacional. Esto, a veces, se nos olvida. En España no hay un distrito federal, como sucede en Estados Unidos o en México. En todo el país se superpone la actuación de las comunidades autónomas y del gobierno. Los ministros pueden ejercer sus funciones de la misma manera en Madrid que en Cataluña o en Galicia; no necesitan pedir permiso a las autoridades de la comunidad autónoma para ejercer dichas competencias. El gobierno de España, sin embargo, parece negarse a asumir este principio y se adscribe al nacionalista según el cual los ciudadanos deben interaccionar de manera directa con las autoridades autonómicas, siendo estas, en su caso, las que se relacionan con los estatales. La confederación de facto que parece asentada en el imaginario de quienes ocupan ahora el gobierno de España.

Pero todavía hay más. El tema que se trata es el envío del ejército a colaborar en las tareas de rescate y asistencia. ¿Está diciendo el gobierno que el ejército español necesita "tutela" para operar en una parte cualquiera del territorio nacional? Siendo el ejército, ¿no es capaz de realizar operaciones en su propio país más que bajo la dirección, en este caso, de las autoridades autonómicas? En caso, por ejemplo, de que, no sé, Portugal invada Galicia, ¿se supone que debe ser la comunidad autónoma de Galicia la que asuma en primera línea la solución de la crisis dirigiendo, en su caso, la actuación de los militares que solicite se le envíen para hacerle frente?

Es un puro disparate. Más allá de las responsabilidades que pueda tener el ejecutivo autonómico, en un caso como éste, con más de mil desaparecidos, centenares de muertos, personas a las que les falta agua y alimento, con las comunicaciones cortadas, la responsabilidad del gobierno de cualquier país es inmediata, máxime si, como el propio gobierno reconoce, la ayuda está tardando en llegar.

¡Qué contraste con lo sucedido en Bilbao hace cuarenta años! Entonces la movilización del ejército fue inmediata. Recuerdo las imágenes de las columnas de camiones acudiendo a las zonas donde se habían producido las inundaciones sin que nadie planteara ninguna duda sobre la necesidad de que el país pusiera todos los medios de los que disponía para ayudar a las víctimas. Entonces ya existían las comunidades autónomas, pero aún se mantenía la conciencia de que éramos un solo país. 

V. La necesaria revisión del modelo autonómico

En los últimos años hemos tenido ya suficientes muestras de que el estado autonómico actual pone en riesgo la estabilidad del conjunto del país (Cataluña en 2017) nos debilita para hacer frente a desafíos globales (COVID en 2020) y dificulta la puesta a disposición de los ciudadanos de los recursos de los que disponemos para hacer frente a grandes crisis o desastres naturales.

Es el momento de introducir en el debate público la necesaria revisión del modelo autonómico. No para acabar con él porque, como he dicho, es un elemento esencial del pacto constitucional, sino para convertirlo en un instrumento eficaz al servicio de los ciudadanos.

Ciertamente, esta revisión encontrará pocas simpatías en la mayoría de los políticos profesionales, que tienen en las comunidades autónomas una fuente casi inagotable de recursos para colocar o favorecer a propios y afines. Las estructuras de poder que ha generado el estado autonómico son demasiado golosas para ponerlas en peligro. Ahora bien, es necesario también asumir que las necesarias políticas de ahorro que tendrán que llegar en los próximos años exigirán algún tipo de recorte; y siempre será preferible que esos recortes se produzcan en administraciones duplicadas (¿por qué hemos de tener 18 agencias de calidad universitaria en España?) que en servicios públicos como sanidad, educación o en las pensiones.

A esos políticos profesionales que no quieren que nada cambie les diría que han de ser valientes y asumir que, como decían en el Gatopardo, algo deberá cambiar, aunque nada más sea para que nada cambie. Si siguen empecinados en no tocar el modelo autonómico al final o bien se descompondrá el país (y esto a algunos ya les parecerá bien) o bien habrá un cambio tan profundo que nada de lo que ahora hay permanecerá. Sean inteligentes y ábranse a una revisión que es absolutamente imprescindible.

Tiene razón Vito Corleone en lo de Puigdemont

Hay un momento en "El Padrino" en el que se reúnen los jefes mafiosos para poner fin a la guerra que mantienen desde hace un tiempo. En el encuentro, Vito Corleone dice que quiere la paz, que ya ha perdido un hijo en esa guerra y no quiere perder más. Todos están de acuerdo en poner fin a los ataques; pero Corleone añade que la condición para mantener esa paz es que nada le pase a Michael, su hijo. Dice algo así como que es una persona supersticiosa, y que si Michael tiene un accidente o hasta le parte un rayo, culpará a los que están allí reunidos y su venganza será terrible.

Todos asienten.

(Puede verse aquí a partir de 04:53)

Puede parecer absurdo que alguien asuma que es responsable de la muerte de una persona porque le caiga un rayo encima; pero este tipo de responsabilidades objetivas favorecen que se extremen las precauciones. 

Si alguien se coloca en una posición que haga levantar sospechas sobre su conducta, pudiera ser que respondiera de lo que sucede, tenga o no tenga la culpa. Es lo que vemos en la escena de "El Padrino" que acabo de compartir.

Un paso por debajo de la responsabilidad objetiva, está la inversión de la carga de la prueba. No es que se responda de una manera objetiva; pero sí que se obliga a una persona a demostrar que no es culpable o, al menos, que ha actuado con toda la diligencia que debía. En "El Padrino" -se trata de la mafia al fin y al cabo- no se da esta oportunidad. Si algo pasa y tú eras el responsable, eres culpable. Punto final, zapatos de cemento y al río.

A la llegada y fuga en Barcelona de Puigdemont se le podría aplicar lo anterior.

Primero los hechos:

- Puigdemont informa de que va a venir a Barcelona.

- Se pide un permiso al ayuntamiento de Barcelona para montar un escenario en el Arco del Triunfo que, todos asumían, sería para algún tipo de acto vinculado con la llegada de Puigdemont a Barcelona.

- Puigdemont aparece en el escenario preparado.

- Acompañan a Puigdemont políticos conocidos, entre ellos, la segunda autoridad de Cataluña, el presidente del Parlamento autonómico.

- Se le permite dar su discurso.

- Tras el discurso, pese a que en el lugar había bastante policía, Puigdemont escapa (y Puigdemont no es Jason Bourne; es una persona normal que no parece tener especiales capacidades atléticas o propias de un agente secreto).

- La operación montada para detenerlo posteriormente causa bastantes molestias a muchos ciudadanos, pero no evita la huída de Puigdemont, que regresa a Bélgica.

Estos hechos, por sí solos ya obligarían a dar explicaciones, muchas explicaciones; pero es que, además, se dan en un contexto muy significativo

- Puigdemont es aliado del presidente del Gobierno español. Sin los votos del grupo de Puigdemont, Pedro Sánchez no estaría en La Moncloa.

- Los contactos entre Puigdemont y el entorno de Puigdemont son frecuentes y reconocidos por todos.

- Se ha publicado, incluso, representantes de Pedro Sánchez habrían desaconsejado que Puigdemont viajar a España porque, según le transmitieron, ellos (el Gobierno) no controlan el Tribunal Supremo (me imagino que a diferencia de otros Tribunales, que sí controlan).

- Illa acaba de ser investido presidente de la Generalitat con los votos de ERC; partido cuyas discrepancias con Junts son notorias; pero que mantiene que las órdenes judiciales contra los implicados en los hechos de 2017 (el intento de derogación de la Constitución en Cataluña para conseguir la secesión del territorio) carecen de fundamento y son una mera persecución judicial. De hecho, Illa, en su discurso de investidura defendió que "nadie debe ser detenido".

Ante todo lo anterior, no hace falta de que existan indicios de culpabilidad para que tanto el PSC como el Gobierno de Cataluña (todavía en manos de ERC el pasado jueves) como el Gobierno de España den explicaciones. Esto, sin embargo, no ha sucedido. Han colocado bajo los focos a unos Mossos d'Esquadra para que nos hablan de "fases semafóricas" y podamos constatar así lo ridículo de su actuación; los que tenían que hablar, los que tenían que explicarse, los que tenían que asumir su responsabilidad, no lo han hecho.

Y no lo han hecho porque la opinión pública tampoco se lo exige. Les basta mantener ese 30% de incondicionales que les votarán hagan lo que hagan para seguir aferrándose al poder; mientras la mitad de la población se siente engañada e indignada.

Porque la convivencia exige que se den ciertas garantías. Si pensamos -y razones hay para pensarlo- que la policía decide arbitrariamente a quién deja de detener, lo que seguirá, como apuntaba agudamente Pastrana en X el otro día, es que decida arbitrariamente a quién detiene (ya ha pasado, precisamente con los Mossos de protagonistas, cuando hostigaron a los grupos que retiraban lazos amarillos del espacio público).

Los Mossos, con su prestigio como cuerpo muy tocado desde hace tiempo, han perdido toda credibilidad (toda) después de la huída de Puigdemont y la rueda de prensa de las "fases semafóricas". Mala cosa es que la seguridad dependa de un cuerpo policial al que cabe hacerle tantos reproches.

Pero, lo peor, es que las sospechas de que el gobierno y el partido socialista algo han tenido que ver con lo que ha pasado son letales para la confianza en las instituciones.

¿Cómo podremos reparar todo el mal que se está haciendo?

No será fácil, y mientras el PSOE siga ya no gobernando, sino siendo relevante para la gobernabilidad, imposible.

Sería bueno también que la oposición asumiera la gravedad de lo que está sucediendo y pusiera en marcha iniciativas que fueran más allá de canutazos. La circunstancia requiere el compromiso de toda la sociedad ante la profundísima degradación institucional en la que hemos caído.