La necesaria revisión del modelo territorial en España

I. Introducción

Leía hace unos días un artículo de Jorge San Miguel en el que explicaba que ya no había posibilidades de revertir la tendencia a la fragmentación en España y proponía como alternativa a una imposible (para el articulista) regulación central, mecanismos de cooperación entre comunidades autónomas.

El artículo es, creo, importante. Nunca había visto explicadas con tanta crudeza las limitaciones para el proyecto común español que se derivan de la evolución del estado autonómico. Me parece que es uno de los temas más importantes para el futuro de nuestro país (y, por tanto, para todos nosotros) al que se le dedica menos atención de la que se debiera. Haré un esfuerzo para que por mi parte no sea así.

Lo primero que hemos de hacer es el diagnóstico de la situación; y para eso creo que hay que asumir que la descentralización en España ha llegado a un punto en el que casi corresponde describir mejor el país como una suma de comunidades autónomas que como una única entidad política. Me ocupaba de ello hace unos meses ("La España confederal"). En realidad no es algo nuevo. Hace 13 años publicaba una entrada titulada "España sí se rompe" en la que explicaba que la tendencia a la descentralización que había iniciado el estado autonómico podría no tener fin. O, mejor dicho, que lo lógico es que no tuviera fin. La inercia de siglos de centralismo impedía que apreciáramos, ya entonces, que era la administración autonómica, y no la central, la que regía los aspectos más relevantes de la vida de los ciudadanos, de tal manera que, de hecho, las elecciones realmente importantes eran las autonómicas y no las generales. Durante algunos lustros, sin embargo, se mantuvo la ilusión de que el país seguía funcionando como una unidad, sin apreciar las consecuencias profundas de la fragmentación; pero en los últimos cuatro años dos acontecimientos han cambiado significativamente esta percepción, y artículos como el de Jorge San Miguel que citaba al principio son prueba de ello.

Los acontecimientos a los que me refiero son el desafío nacionalista en Cataluña, que explotó en el año 2017, y la gestión de la pandemia que todavía nos asola. Vamos a verlo a continuación.

II. Desafío nacionalista y gestión de la pandemia

En lo que se refiere al desafío secesionista, debería sorprendernos que la crisis institucional más importante de la democracia española se haya saldado con un mirar para otro lado sin que se hayan analizado sus causas, sus posibles consecuencias y qué medidas deberían adoptarse para no volver a colocar al país en una situción tan grave como la vivida en 2017.

Asumamos de una vez que funcionarios públicos españoles pusieron los medios de los que les había dotado el ordenamiento constitucional para derogarlo. No pasemos por alto que colegios y otros edificios públicos, redes sociales institucionales y no pocos policías colaboraron activamente en el intento de derogación de la constitución en Cataluña, que el gobierno tuvo que poner en marcha los mecanismos de la diplomacia internacional para conseguir aislar a quienes habían declarado la independencia de Cataluña y que la Unión Europea se pronunció sobre lo que estaba pasando en España. No nos olvidemos que todo el mundo estaba a la expectativa de que se produjera la secesión de una parte del territorio nacional con las consecuencias que ello tendría, y que los acontecimientos de octubre de 2017 debilitaron la posición internacional de España en muchos foros internacionales.

¿Es lo anterior una minucia o, por el contrario, muestra de que deberíamos estudiar que fallos estructurales existen en nuestra arquitectura constitucional como para haber llegado a esta situación? Más adelante volveremos sobre ello; porque aquí basta con dejar constancia de que una administración autonómica estuvo en condiciones de desafíar al estado y que, pese a que no consiguió su propósito, se produjo un daño efectivo a la reputación de España y el país se vio en la necesidad de utilizar recursos, internos e internacionales, que podrían dedicarse a otra cosa para oponerse a las actuaciones de unas administraciones que estaban obligadas a actuar de acuerdo con lo establecido en la constitución y en el estatuto de autonomía.

El desafío secesionista en Cataluña debería habernos advertido ya de que el grado de descentralización en España era seguramente mayor del que se percibía de manera generalizada; pero ha sido la pandemia quien lo ha puesto de relieve con mayor crudeza. La fragmentación del sistema sanitario ha llevado a que las medidas que se adopten varíen de comunidad autónoma en comunidad autónoma, y no solo (o no tanto) porque varían las condiciones sanitarias, sino por las diferencias políticas entre unos y otros gobiernos. No insistiré aquí en ello, porque ya me ocupaba de ello en la entrada del mes de abril que comentaba antes ("La España confederal"). Los últimos meses han profundizado en esa percepción de fragmentación, porque la dinámica política ha llevado a que el gobierno haga oposición a la oposición aprovechando que la Comunidad de Madrid está gobernada por el PP; de tal manera que en ocasiones parece que hay un enfrentameinto entre Madrid y España que a algunos ya les va bien para, de alguna forma, "normalizar" la confrontación entre Cataluña y el conjunto del estado. Los presidentes de las comunidades autónomas se han dado cuenta del poder que atesoran y ahora lo utilizan para llevar a cabo una política compleja en la que, por ejemplo, se azuza la confrontación entre unas y otras comunidades autónomas (la propuesta de Ximo Puig, presidente de Valencia, de reformar la imposición en Madrid, por ejemplo).

En los últimos meses la percepción de fragmentación es cada vez más evidente, ya no limitada al País Vasco o Cataluña, sino con participación destacada de otras muchas comunidades autónomas, que parecen haber asumido lo que comentaba al principio, que el estado es ya más una suma de entidades regionales que un país de ciudadanos. No insistiré en ello, porque en la entrada "La España confederal" pueden encontrarse más ejemplos.

III. ¿Un proyecto común?

Lo anterior es una mera descripción de la situación actual. La siguiente pregunta es si queremos que se continúe avanzando en la fragmentación o no. Por supuesto, cualquier opción es legítima. Ahora mismo, en España ya hay una parte muy importante del Congreso que apoya sin fisuras o la fragmentación de España (los nacionalistas, 35 diputados de un total de 350) o la autodeterminación de las comunidades autónomas (de todas o de algunas; ahí se incluiría Podemos y sus convergencias, que suman otros 35 escaños). Es claro que unos y otros no se mostrarán especialmente preocupados por lo que he descrito antes; pero ¿el resto? ¿qué es lo que piensa?

Mi planteamiento es que, por una parte, no deberíamos estar en una situación en la que la administración de una comunidad autónoma tiene la capacidad para crear una crisis tan grave como la vivida en 2017. Por otra parte, creo que la descentralización ha llegado a un punto en el que se ha convertido en ineficiente. Esto es, benefica tan solo a las élites políticas y a quienes se relacionan con ellas, pero no aporta ventajas, sino desventajas, a los ciudadanos. Me ocuparé de ambas dimensiones -que están relacionadas- a continuación.

En lo que se refiere al desafío nacionalista, tal como he adelantado, creo que es poco sensato haber dejado lo sucedido en 2017 sin evaluación alguna. Resulta chocante en un momento en el que cualquier gestión burocrática va acompañada de la correspondiente encuesta de valoración que algo como lo sucedido en 2017 esté enterrado y alejado del debate público. Creo, como digo, que es un error.

A mi jucio, lo sucedido en Cataluña hace cuatro años fue posible porque la comunidad autónoma había asumido algunas competencias que se vinculan de manera directa con el ejercicio de la soberanía. En concreto, la actuación exterior (que la Generalitat convirtió en auténtica política exterior) y la policía. La situación en Cataluña en 2017 hubiera sido completamente diferente si no existiera una policía autonómica y si Cataluña no hubiera desarrollado durante años una política en el exterior orientada a conseguir simpatías y apoyos para la secesión. En consecuencia, creo que es claro que las policías autonómicas deberían colocarse bajo el mando orgánico del ministerio del interior, como paso previo a su integración en las policías estatales; y que la vigilancia sobre la acción exterior de las comunidades autónomas debería ser muy estrecho, estableciéndose la necesidad de que toda acción exterior de las comunidades autónomas se realizara de manera coordinada con el gobierno de España. Estas son las condiciones mínimas para impedir que una situación como la de 2017 se repita. No entro, de momento, en cómo conseguirlo; me limitó a explicar que si se mantiene la posibilidad de que las comunidades autónomas controlen cuerpos armados y mantengan relaciones internacionales que se confunden con las que podría desarrollar un sujeto de derecho internacional público, en cualquier momento puede darse una situción como la vivida hace cuatro años; y no creo que debamos conformarnos con que vuelva a fracasar; tenemos que asegurarnos de que no volverá a darse.

En lo que se refiere a la hipotética ineficiencia de la descentralización, mi planteamiento es que existen disfunciones derivadas de que las comunidades autónomas han optado por ampliar sistemáticamente sus competencias mientras que el estado no ha tenido gran interés en conservar las suyas. El resultado es un progresivo vaciamiento de competencias estatales que no parece tener fin, puesto que la posibilidad de que alguna competencia sea recentralizada es, en la práctica, inexistente; por lo que el progresivo debilitamiento del estado es un hecho que no parece tener vuelta atrás.

Como resultado de esta progresivo vaciamiento nos encontramos, por ejemplo, con que el ministerio de sanidad es, en palabras del diputado de ERC, Gabriel Rufián, una "cáscara vacía"; lo que ha tenido, me parece, graves consecuencias en la actuación frente a la pandemia. En los meses finales de 2019 y principios de 2020 no creo que ningún responsable autonómico de sanidad pensara que era responsabilidad suya la prevención de la pandemia que se había iniciado en China; pero, a la vez, un ministerio de sanidad que carecía prácticamente de competencias no parecía la mejor institución para afrontar el desafío que se nos venía encima. El caos de febrero, marzo y abril confirma -para el que quiera verlo- que la fragmentación del sistema sanitario no nos ayuda ante situaciones como la vivida el año pasado.

Sin salir de la sanidad ¿qué pasa ahora que estamos en plena campaña de vacunación y las personas se desplazan de unas a otras comunidades autónomas por las vacaciones? Tenemos asumido que podemos vacunarnos en cualquier punto de nuestra comunidad autónoma; pero ¿por qué nos parece natural que sea imposible vacunarse en otra comunidad autónoma? ¿por qué no nos planteamos que de igual forma que viviendo en Santa Perpètua de Mogoda -es mi caso- me puede vacunar en Lérida me debería de poder vacunar en Asturias o en Canarias? ¿qué ganamos con la fragmentación? ¿Recordamos que el fracaso de la aplicación radar covid, parece que fue, al menos en parte, por la dificultad de hacerla encajar con los diferentes sistemas sanitarios autonómicos?

Incluso en un ámbito en el que algunos partidos políticos piden más competencias autonómicas, la fiscalidad, existen estudios que muestran que el grado de fragmentación está produciendo ineficiencias en el sistema (por ejemplo, este, muy conocido, de Thomas Piketty). Si de aquí pasamos a la educación, nos encontramos con la reciente respuesta del gobierno de España al Parlamento Europeo en relación al incumplimiento, por parte del gobierno catalán, de que el español sea lengua de aprendizaje en la escuela. El gobierno español asume que no tiene capacidad para poder garantizar los derechos educativos de los españoles en Cataluña. No entraré en el fondo del asunto (en realidad, sí que tiene ciertas competencias y medios para actuar); para detenerme en el poco escándalo que ha causado que el gobierno del país se confiese inerme para actuar en una parte de su territorio.

Aún se podrían poner más ejemplos; así por ejemplo en regulación comercial; pero creo que bastan para ilustrar mi tesis: frente a lo que ha sido pensamiento generalmente admitido en los últimos cuarenta años (las competencias de las comunidades autónomas han de aumentar siempre y las del estado han de disminuir) hemos de plantearnos ya no frenar las transferencias de competencias a las comunidades autónomas, sino revertir el proceso y recuperar ciertas competencias por parte del estado. No pretendo que todo el mundo esté de acuerdo en lo anterior, pero sí que se considere como un planteamiento tan legítimo, al menos, como el que ha guiado nuestra política en los últimos cuarenta años. Tenemos derecho a proponer que se revise el modelo de creciente descentralización que puede, fácilmente, conducir a la fragmentación.

Ahora bien, ¿cómo puede lograrse ese objetivo que, atrevámonos a decirlo, es recentralizador? Lo veremos a continuación.

IV. Articulación legal y constitucional

La propuesta que se hace tiene una primera consecuencia: frenar nuevas transferencias a las comunidades autónomas. En principio, cualquier transferencia debería hacerse únicamente si tras valorar su carácter inicialmente irreversible y el nivel de fragmentación que implica, está justificada por alguna razón de interés general. En este sentido, propuestas que estamos oyendo estos días, como la transferencia de la gestión del aeropuerto de Barcelona a la Generalitat  o la transferencia del MIR, deben ser vistas con cautela. No se trata solamente de lo que se acaba de apuntar en el sentido de que no es evidente que esta fragmentación competencia beneficie a los ciudadanos, sino que, además, la presencia del estado en el territorio de todas las comunidades autónomas es imprescindible para limitar los riesgos de un nuevo desafío como el vivido en 2017. Si la presencia del estado es residual en un territorio, es más fácil para la administración regional crear una apariencia de control sobre el mismo que tendría efectos a nivel internacional. Este es otro motivo para poner en cuarentena cualquier transferencia en el caso de aquellas comunidades autónomas en las que se aprecie un riesgo de utilización de dichas competencias para la reivindicación de la soberanía en caso de una declaración de secesión.

Y, por favor, sé cómo suena lo que digo; pero todo lo anterior no es una especulación. Lo hemos vivido hace menos de cuatro años. Como digo, no cerremos los ojos ante la evidencia.

Así pues, en primer lugar, poner término al vaciamiento del estado; pero si queremos ir más allá ¿qué podemos hacer?

Las competencias autonómicas son asumidas, básicamente, en los estatutos de autonomía, que concretan lo establecido en el título VIII de la constitución con carácter general. Los estatutos de autonomía son, por tanto, normas esenciales en la configuración y ampliación del ámbito competencias de las comunidades autónomas. Pero, aparte de los estatutos, también pueden transfererise competencias mediante leyes de transferencia estatales, tal como establece el art. 150.2 de la constitución. En el caso de las transferencias efectuadas por esta última vía, el legislador estatal podría unilateralmente revertir la competencia; pero no así, obviamente, en el caso de las competencias atribuidas por vía de estatuto de autonomía. Estos estatutos, a su vez, pueden conteneer disposiciones que vayan más allá de lo que objetivamente permita la constitución; puesto que si nadie los impugna ante el Tribunal Constitucional no se declarará la inconstitucionalidad en la que pueden haber incurrido. Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha interpretado con frecuencia de modo generoso las competencias autonómicas, encontrando interpretaciones constitucionalmente conformes de preceptos estatutarios que en su sentido evidente supondrían una vulneración de los límites competencias autonómicos.

En definitiva, tal y como apunta el artículo que citaba al comienzo de esta entrada, parece casi inviable revertir legalmente la situción de fragmentación que he descrito en los apartados preferentes. Es por eso que se ha de plantear una reforma del título VIII de la constitución, el que regula la distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas (también se ocupa de la administración local, pero en esto aquí no entraremos).

La propuesta de reforma del título VIII de la constitución no es nueva. De hecho, se lleva planteando desde hace lustros como vía para dar satisfacción a los nacionalistas; esto es, ampliando las competencias que pueden ejercer las comunidades autónomas. La propuesta que hago es la de acometer esa reforma del título VIII de la constitución pero, precisamente, para ordenar las competencias autonómicas, reduciendo algunas de las ya existentes y estableciendo algunos mecanismos, que se han mostrado necesarios en los últimos años, con el fin de garantizar una actuación leal de las administraciones autonómicas.

Ya adelanto que una reforma como ésta no pretende eliminar las comunidades autónomas; algo que, por otra parte, no puede hacerse mediante una reforma del título VIII, puesto que el derecho a la autonomía se recoge en el título preliminar de la constitución, en su artículo 2, por lo que eliminar ese derecho exigiría acudir al mecanismo de reforma agravada de la constitución. No es ésta la propuesta que aquí se hace.

Lo que se plantea, de forma mucho más modesta, es modificar el listado de competencias estatales y autonómicas que figura en el título VIII de la constitución, con el fin de ajustarlas a lo que se planteaba en los párrafos anteriores: la acción exterior de las comunidades autónomas no podrá ejercerse al margen del estado; no podrá haber policías autonómicas, y la sanidad debería volver a ser una competencia estatal. Por supuesto, esta reforma sería una oportunidad para revisar el resto de competencias y ver en qué forma es mejor acomodarlas a la realidad compleja de España. Por ejemplo, creo que la competencia en materia de derecho civil podría, o bien convertirse en exclusiva del estado o, alternativamente, concederla a todas las comunidades autónomas (ahora mismo solamente Galicia, País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña e Islas Baleares la tienen). No me extiendo en ello porque el argumento sería demasiado largo; pero lo dejo aquí apuntado como ejemplo del rico debate que podríamos tener al hilo del análisis de la experiencia autonómica de los últimos cuarenta años.

Junto con esta revisión de las competencias, deberíamos también introducir elementos de garantía de la lealtad institucional de las comunidades autónomas. El artículo 155 es insuficiente -tal y como se ha visto- para impedir que una comunidad autónoma ponga en serio riesgo el interés general. No entraré en los detalles de cómo podrían ser esas herramientas para la lealtad federal; pero creo que, a la luz de lo experimentado en los últimos años, no parece sensato mostrarse satisfechos con los mecanismos actuales previstos para los casos en los que las autoridades de una comunidad autónoma actúen de manera ilegal o atentando de manera grave contra el interés general.

Una reforma como la que se plantea debería tener en cuenta también los problemas temporales. Deberían fijarse plazos para la adecuación de los estatutos de autonomía existentes a la nueva regulación constitucional y prever mecanismos para el caso de que no se lleven a cabo las reformas necesarias en el plazo preciso. El Tribunal Constitucional debería tener aquí también un papel relevante que tendría que regularse en la mencionada reforma constitucional.

En cualquier caso, esta reforma no precisaría el procedimiento agravado, por lo que bastaría con el voto a favor de tres quintos del Congreso y del Senado. Incluso podría aprobarse por mayoría de dos tercios del Congreso y absoluta en el Senado (art. 167 de la constitución. Eso sí, en caso de que una décima parte de los diputados o de los senadores lo soliciten, la reforma sería sometida a referéndum.

V. Conclusión

En esta entrada he pretendido mostrar que el nivel de descentralización que tenemos en España es excesivo, tal como he escrito en alguna otra ocasión, nos hemos descentralizado por encima de nuestras posibilidades. Además, esta descentralización ha puesto en riesgo la unidad del país, tal como se pudo comprobar de manera dramática en 2017. Ante esto, lo que propongo es que se acepte como una propuesta legítima la reforma del título VIII de la constitución con el fin de limitar las competencias autonómicas y establecer mecanismos que garanticen la lealtad institucional de las administraciones autonómicas.

A partir de aquí, creo que han de ser lo partidos políticos quienes se posicionen sobre este tema. Al final, será el conjunto de los ciudadanos el que, con su voto, determine si esta propuesta sale adelante o no. Tenemos que ser conscientes de que ninguna propuesta es imposible si consigue el número suficiente de apoyos en las urnas, y que si no se consigue ese apoyo y continúa la fragmentación actual que -a mi juicio- conducirá a la definitiva ruptura antes o después, será porque los españoles lo hemos querido así.

Suicidarse como país es una opción; pero lo que sería estúpido es hacerlo sin ser conscientes de ello. Esta entrada no pretende más que ayudar a que lo seamos.