La sentencia del Tribunal de Luxemburgo sobre Junqueras

El Tribunal de Justicia de la UE (TJ) ha dictado hoy una importante decisión que esclarece algunos aspectos clave en el régimen de la inmunidad de los diputados en el Parlamento Europeo. Puede consultarse aquí. Intentaré explicar lo que dice, por qué lo dice y las consecuencias de lo que dice.

Lo primero que hay que aclarar es la naturaleza de la sentencia dictada por el Tribunal de Luxemburgo. Responde a una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo español. El mecanismo de las cuestiones prejudiciales implica que un tribunal de un Estado miembro de la UE tiene dudas sobre la interpretación de algún precepto del Derecho de la UE. Ante esta duda, acude al TJ para que aclare la interpretación del Derecho europeo atinente para el caso. La sentencia del TJ establece esa intepretación y con esta interpretación el tribunal nacional resuelve el caso que tiene entre manos. Este tipo de decisiones interpretativas no existen en nuestro Derecho de origen interno, y eso explica las confusiones que existen sobre la naturaleza de la que ha dictado el Tribunal de Luxemburgo. No es un recurso contra una decisión del Tribunal Supremo ni de ninguna manera enmienda ninguna decisión del Tribunal Supremo; sino que lo que hace es interpretar el Derecho europeo. Ciertamente, esa interpretación tendrá consecuencias, como veremos; pero no es una instanacia que haya revocado o anulado ninguna decisión del Tribunal Supremo. Es importante aclararlo.

¿Qué es lo que interpreta esta decsión del Tribunal de Luxemburgo? la normativa sobre inmunidades de los diputados en el Parlamento Europeo y, en concreto, cuándo comienzan a gozar de la inmunidad parlamentaria.

Antes de seguir, sin embargo, es necesario explicar en qué consiste la inmunidad parlamentaria, porque sobre esto también hay cierta confusión. Por razones históricas que ahora no es necesario desarrollar, se ha entendido que los miembros de algunos parlamentos deberían gozar de un privilegio consistente en que no podían ser detenidos ni juzgados más que si el propio parlamento al que pertenecen así lo autoriza. Se establece así una excepción a la regla de que todos somos iguales ante la ley para dotar de un estatus especial a los miembros de las cámaras. Es, desde luego, discutible (y discutido) que actualmente esté justificado este régimen privilegiado para algunos políticos; pero aquí no entraremos en ello. Apuntaremos tan solo que el Derecho de la UE prevé este régimen privilegiado para los miembros del Parlamento Europeo que, como digo, no implica que no hayan de responder de sus actos; sino que para poder ser perseguidos ha de contarse con una autorización del Parlamento Europeo. A este privilegio aún se une otro en relación a las opiniones o votos emitidos por los diputados europeos (artículo 8 del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea); pero aquí no me detendré en ello porque esto no afecta al caso que nos ocupa.

Así pues, nos quedamos con que los miembros del Parlamento europeo no pueden ser detenidos  ni juzgados sin que el Parlamento Europeo lo autorice (el procedimiento para conseguir esta autorización está en el artículo 9 del Reglamento del Parlamento Europeo). La duda que se plantea es cuándo adquieren la condición de miembros del Parlamento Europeo, lo que determina el momento en el que da comienzo esta inmunidad. Este es el tema sobre el que tenía dudas el Tribunal Supremo español y que ahora resuelve el Tribunal de Luxemburgo.

¿De dónde surgen estas dudas? Bien, en principio podría pensarse que está claro este momento. El artículo 4 de Reglamento del Parlamento Europeo dice que el mandato del diputado "comienza y expira según lo dispuesto en los artículos 5 y 13 del Acta de 20 de septiembre de 1976" (artículo 4 del Reglamento del Parlamento Europeo). Y si vamos a ese acta veremos que en su artículo 5 nos indica lo siguiente:

"1. El periodo quinqunal para el que son elegidos los diputados al Parlamento Europeo se iniciará con la apertura del primer período de sesiones después de cada elección.

Este período quinquenal podrá ampliarse o reducirse con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 10.

2. El mandato de cada diputado comenzará y expirará al mismo tiempo que el período quinqunal contemplado en el apartado 1."

No parecen existir muchas dudas sobre que el momento en el que se inicia el mandato del diputado es el de la sesión constitutiva del Parlamento europeo y que antes de ese momento no es diputado y, por tanto, no goza de las prerrogativas de tal. Esta ha sido la interpretación que hasta ahora se había seguido de manera, creo, prácticamente unánime.

Esta intepretación tenía, además, una ventaja: en lo que se refiere a la elección de los diputados al Parlamento europeo hay una combinación de reglas europeas comunes y de reglas nacionales (artículo 8 del Acta de 20 de septiembre de 1976); de tal manera que cada diputado es elegido en su propio país de acuerdo con las reglas electorales de éste (en líneas generales, esto aún tendría algunos matices) y es cuando ha concluido ese procedimiento cuando las autoridades nacionales dan traslado del resultado al Parlamento Europeo y comienzan a operar las reglas propias de la UE. Aunque este esquema tiene importantes matizaciones en sus líneas básicas nos puede servir para visualizar cómo se articulan los derechos nacionales y el derecho europeo en la elección y nombramiento de los diputados al Parlamento Europeo.

Este era el estado de la cuestión; pero el Tribunal Supremo español tenía dudas sobre si esta era la interpretación correcta y por eso consulta al Tribunal de Luxemburgo. Ahora bien ¿qué razones habría para dudar?

Bueno, no es descabellado pensar que las inmunidades podrían operar desde un momento anterior a la primera sesión constitutiva del Parlamento. En caso de que en un Estado se prohibiese a quien ha sido elegido como eurodiputado acudir a la sesión constitutiva del Parlamento Europeo privándole así de la condición de europarlamentario ¿sería esto indiferente para el Derecho de la UE? Intuitivamente no parece razonable pensar que absolutamente todo lo que pase antes de esa primera sesión del Parlamento Europeo sea irrelevante para el Derecho europeo y es, por tanto, razonable que esa duda exista y que, por tanto, sea conveniente consultar al Tribunal de Luxemburgo sobre este extremo. A esto responde la consulta del Tribunal Supremo y la sentencia del TJ de 19 de diciembre de 2019.

¿Y qué es lo que dice la Sentencia? Pues que pese a lo que dice el artículo 5 del Acta de 20 de septiembre de 1976, el diputado lo es desde que se proclama el resultado de las elecciones, incluso antes de cumplir con las formalidades para acceder al cargo que se exijan en cada Estado.

No entraré aquí en cómo fundamenta el Tribunal de Luxemburgo esta conclusión en el Derecho de la UE porque el análisis excedería el marco de esta breve nota, aunque apuntaré que el apoyo en la literalidad de los preceptos es como mínimo "escaso"; pero se ve compensado con una justificación teleológica fuerte: de intepretarlo de otra manera se daría un instrumento a los estados para convertir en inoperante la condición de diputado europeo. Esta justificación, a su vez, trasluce una desconfianza hacia los Estados miembros de la UE que no casa, a mi juicio, excesivamente bien con elementos estructurales del Derecho europeo; pero tampoco entraré en ello porque mi propósito aquí es simplemente presentar lo que hay y juzgar lo menos posible.

Y lo que hay es que con esta sentencia se produce una disociación entre la adquisición de la condición de diputado europeo, que se produce cuando se publican los resultados de las elecciones; y el inicio de su mandato; que se retrasa hasta la sesión constitutiva del nuevo Parlamento. Veremos cómo se proyecta esta distinción en las múltiples regulaciones de detalle sobre el régimen parlamentario; una cuestión sobre la que, de nuevo, aquí no podemos detenernos.

Si que nos detendremos, en cambio, en las implicaciones que esto tiene para el régimen de la inmunidad parlamentaria, y que se concreta en que no podrán ser impedidos de acudir a las sesiones del Parlamento europeo. De nuevo aquí se podrían introducir matices porque el régimen de las inmunidades de los parlamentarios europeos es, a la vez, complejo; puesto que en su propio país gozan de las inmunidades reconocidas a los miembros de su Parlamento (los eurodiputados españoles en España tendrán las mismas inmunidades que los diputados españoles) y en otros Estados miembros gozarán de inmunidades frente a detenciones y frente a toda actuación judicial (artículo 9 del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea); pero no profundizaremos. Nos quedaremos con que tras la sentencia del Tribunal de Luxemburgo de 19 de diciembre, quienes han sido elegidos diputados al Parlamento Europeo no pueden ser detenidos sin consentimiento del Parlamento Europeo desde el momento en el que se publican los resultados de las elecciones en las que han sido designados.

Veremos un poco más adelante qué implica esto para el Sr. Junqueras; pero comenzaremos viendo cómo afecta esto a los Sres. Puigdemont y Comín, pese a no haber intervenido en este procedimiento.

Y les afecta, porque nadie podrá desconocer desde hoy esta interpretación del Tribunal de Luxemburgo. Todos deberán estar a lo que ha dicho hoy el TJ y que implica, como hemos visto, que los eurodiputados gozan de inmunidad desde el momento en el que son elegidos. De esta manera, hemos de considerar que los Sres. Puigdemont y Comín gozan de inmunidad desde hoy mismo. No creo que pudieran ser detenidos ni aunque se presentaran hoy mismo en la frontera española.

¿Durará para siempre esta situación? No. Concluirá cuando el Parlamento europeo autorice que sean juzgados. Ahora bien, esta autorización es una decisión política sobre la que tendrán que posicionarse los distintos grupos políticos del Parlamento Europeo. Obviamente, sería grave que el Parlamento no concediera esta autorización (suplicatorio); pero jurídicamente podrían hacerlo. Lógicamente si eso pasara que nadie se pregunte entonces por qué Vox ganaría las próximas elecciones en España; pero, bueno, esto ya es especular. Lo lógico sería que se concediera la autorización para actuar contra los Sres. Puigdemont y Comín; pero nada puede descartarse.

Si se concediera, una vez producida la suspensión de la inmunidad todo continuaría como hasta ahora; pero entiendo que, por ejemplo, ahora mismo las euroórdenes emitidas respecto a ellos deberían entenderse suspendidas como consecuencia de su sobrevenida inmunidad; así cono las órdenes de detención nacional que pesan sobre ellos.

¿Y en cuánto a Junqueras? Bueno, sobre Junqueras pesa una pena de inhabilitación, cuya ejecución implica que su mandato como diputado cesa al haber perdido, por decisión judicial, la capacidad para ejercer cargos públicos. Esta anulación del mandato del diputado como consecuencia de una decisión de una autoridad de su país esta prevista en el artículo 13 del Acta de 20 de septiembre de 1976. No plantea, en principio, problemas y supone que con independencia de todo lo que se ha dicho hasta ahora, el mandato de Junqueras terminará cuando comience la ejecución de su pena de inhabilitación.

Pero esta pena, por lo que dice la propia Sentencia del Tribunal de Luxemburgo, no ha comenzado todavía a ejecutarse. El Tribunal Supremo mantiene suspendida la inhabilitación, lo que implica que a día de hoy el Sr. Junqueras no está inhabilitado. Esto quiere decir que es eurodiputado y goza de inmunidad.

¿Qué implica esto? Me parece que quiere decir que debería ser puesto en libertad para que pudiera acudir a las sesiones del Parlamento Europeo. Admito que hay dudas sobre este punto, porque el Tribunal de Luxemburgo mantiene en esta sentencia que comentamos que el Tribunal Supremo español podría haber mantenido la prisión provisional de Junqueras si hubiera solicitado la suspensión de la inmunidad, lo que podría ser entendido como la introducción de un mecanismo de suspensión cautelar de la inmunidad como consecuencia de la solicitud del Tribunal Supremo. Esto es, como si la mera solicitud de la suspensión, cuando el beneficiario se encuentra en prisión, implicara la suspensión de la inmunidad en tanto el Parlamento resuelve. A mí me parece una interpretación demasiado alambicada; pero no niego que sea posible. Si se admitiera resultaría que el Tribunal Supremo podría pedir el suplicatorio manteniendo al Sr. Junqueras en prisión y sin necesidad de ejecutar la pena de inhabilitación. Si no se admitiera esta interpretación, sin embargo, resultaría que a salvo que se ejecutara la pena de inhabilitación, el Sr. Junqueras tendría que ser puesto en libertad.

Personalmente optaría por lo siguiente: no ejecutar todavía la pena de inhabilitación y poner en libertad a Junqueras para que pueda adquirir la condición de diputado europeo para, a continuación, ejecutar la inhabilitación y trasladar esto al Parlamento europeo para que se ponga fin a la condición de diputado del Sr. Junqueras.

¿Por qué estas vueltas? Tiene una explicación.

En la sentencia del TJ de 19 de diciembre se mantiene que al no haber reconocido la inmunidad del Sr. Junqueras se le privó de la condición de diputado europeo, lo que afectó a su derecho fundamental a la participación política. El argumento es que el Tribunal Supremo español debería haber admitido la inmunidad desde la elección del Sr. Junqueras y, a partir de ahí, haberle autorizado a participar en la sesión constitutiva del Parlamento Europeo. Evidentemente, como esto forma parte del pasado tiene una difícil solución; pero algo se resolvería si ahora se permitiera que adquiera la condición de eurodiputado. La perdería inmediatamente, pero ya no podría decirse que se le privó totalmente de su derecho a la participación política, lo que de cara a lo que pudiera resolver el Tribunal de Estrasburgo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, podría ser relevante.

¡Qué lío! ¿no?

Bueno, pues sí; pero nadie dijo que el Dereho fuera fácil; pero aun queda algo más, algo que ya no es jurídico. Me explico.

Tal como he explicado, la sentencia del Tribunal de Luxemburgo podrá ser discutida, pero no es una aberración y, en el fondo, lo que dice es muy sensato; pero también hay que reconocer que es extraordinariamente dura en las formas. Podría haber dicho lo mismo de otra manera, de una manera que tradujera cierta empatía con el Tribunal Supremo español, una empatía que está completamente ausente y que se nota, por ejemplo, en que no haya entrado para nada en una cuestión que estaba en el fondo de la cuestión planteada por el Tribunal Supremo: el fracaso de la euroorden como mecanismo que podría haber garantizado que el Sr. Junqueras pudiera haberse desplazado a otro país europeo sin el temor de que huyera y ya no pudiera volver a estar a disposición de la justicia española; un fracaso que el Tribunal Supremo conecta con su negativa a autorizar el desplazamiento del Sr. Junqueras a Estrasburdo para tomar posesión como eurodiputado. Como digo, esa empatía con el Tribunal Supremo español está completamente ausente. ¿Por qué?

Creo que es sencillo: no podemos esperar que el Tribunal de Luxemburgo trate como delincuentes a quienes son clave para la constitución del próximo gobierno de España y que están siendo permanentemente blanqueados por el partido que ha ganado las últimas elecciones. Este blanqueamiento tiene consecuencias, y las estamos viendo.