Comisión Europea y garantía de los principios democráticos en los países miembros de la UE

I. La visita de Reynders

Estos días visitará España el Comisario de Justicia de la UE.

Creo que es buena ocasión para repasar cómo puede (y debe) controlar la UE el respeto a los principios democráticos en los estados miembros. Es un tema que tiene una cierta dificulta técnica, pero espero poder mostrar que, a la vez, es relevante para la práctica y, sobre todo, para el análisis político de la situación en la que se encuentran la UE y sus estados miembros.

Se trata de ver el papel que juega la Comisión Europea y el resto de instituciones de la UE en el control del respeto a los principios democráticos en los estados miembros de la Unión. Qué dificultades tiene ese control y también qué riesgos plantea. Antes de entrar en ello, sin embargo, es preciso ver qué queremos decir con principios democráticos y cuáles son las obligaciones que, desde la perspectiva del derecho de la UE, asumen los estados miembros en relación a dichos principios democráticos. A su vez, para entender esto tenemos que detenernos un momento en la estructura de la UE o, por mejor decir, en la estructura de la articulación (no es una redundancia, aunque lo parezca) de los estados miembros y la UE.

II. El papel de la Unión y el papel de los estados miembros

La primera idea es que la existencia de la UE no implica que la Unión sustituya a los estados miembros o que la UE sea un "superestado". Nada de eso. La Unión tiene sus competencias y los estados tienen las suyas. De hecho, la UE tan solo tiene las competencias que le han atribuido los estados y, además, en las competencias que no son exclusivas de la UE -y, por tanto, concurrentes con las de los estados, la UE solamente actuará cuando esa actuación sea imprescindible para conseguir un determinado objetivo, sin que dicho objetivo pueda ser alcanzado por los estados (principio de subsidiaridad). Esto explica que haya muchas cuestiones en las que el recurso a las instituciones de la UE sea inútil, puesto que se trata de cuestiones que competen a los estados. De la misma forma, esto también permite explicar por qué la Carta Europea de Derechos Fundamentales tiene un alcance limitado, pues solamente se aplica respecto a las instituciones de la UE y, en relación a los estados miembros, cuando el estado en cuestión está aplicando derecho de la UE. Esta Carta de Derechos Fundamentales no es una "versión bis" del Convenio Europeo de Derechos Humanos, sino que, como digo, tan solo pretende que las actuaciones de las instituciones de la UE, y de los estados miembros cuando aplican derecho de la UE, se ajusten a los estándares de protección que ofrece la mencionada Carta.

Si tenemos en cuenta lo anterior, resultará que el papel que pueden jugar las instituciones de la UE en relación a muchos debates internos de los estados es muy limitado, puesto que las competencias de la Unión también son limitadas. Si tuviéramos en cuenta tan solo lo anterior resultaría que poco o nada tendría que decir el señor Reynders sobre la renovación del CGPJ, por ejemplo.

Sin embargo, como sabemos, el señor Reynders sí que tiene cosas que decir sobre ese tema, y la justificación para que las diga es doble. Una no tiene que ver directamente con el tema del respeto a los principios democráticos en los estados miembros y la otra sí. Comencemos por la primera y tras ella vayamos a la segunda que es la que realmente nos interesa para el tema que queremos tratar.

La primera vía es que los jueces de cada estado miembro no son solamente jueces nacionales, sino que son también jueces europeos. Me explico: el derecho de la UE, más allá del Tribunal de Justicia, del Tribunal General y del Tribunal de la Función Pública, no tiene un cuerpo propio de aplicadores del derecho de la UE. Ese derecho ha de ser aplicado por las autoridades nacionales y, en particular, por los jueces, por lo que si el sistema judicial de cada país no reúne los requisitos necesarios de independencia resultaría que no se estaría permitiendo una adecuada aplicación del derecho de la UE. Esta fue la vía utilizada por el Tribunal de Luxemburgo para entrar a verificar la adecuación de la normativa sobre el poder judicial adoptada en Polonia [STJ (Gran Sala) de 24 de junio de 2019, As. C-619/18, Comisión Europea c. República de Polonia, ECLI:EU:C:2019:531]

Ahora bien, como decíamos, esto no es lo que más nos interesa, sino la otra base que fundamenta la actuación de la UE en el control del respeto a los principios democráticos en los estados miembros, la que abre el art. 2 del TUE.

III. Los valores comunes a los estados miembros

Este artículo establece que la Unión se fundamenta "en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías". Y añade: "Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres". La importancia que tiene el respeto a estos valores en los estados miembros viene reforzada por lo que establece el art. 7 del TUE donde se prevén actuaciones y sanciones para los casos en que exista "un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2" y también cuando se constate "la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2".

De estos preceptos se deduce que hay una obligación, derivada del derecho de la UE y que se proyecta sobre todos los estados miembros, de garantizar el respeto a los principios que recoge el art. 2 del Tratado de la Unión Europea.

Y si hay una obligación derivada del derecho de la UE, las instituciones de la UE, incluida la Comisión, tienen competencia para verificar el cumplimiento de dicha obligación. Por esta vía, las instituciones de la UE adquieren una capacidad general de fiscalización del funcionamiento de los principios democráticos en los países miembros de la Unión.

Lo anterior parece que es "dos más dos, igual a cuatro"; pero ha habido no pocas resistencias a admitir el resultado que se acaba de explicar. De hecho, es relativamente reciente la asunción de esta competencia de la Unión, que se ha clarificado como consecuencia de las infracciones detectadas en Polonia y Hungría. Ha sido a partir de esos casos que las instituciones europeas han mostrado una voluntad más nítida en la monitorización del respeto a los principios democráticos en los estados miembros. En este sentido resulta significativa la propuesta motivada de la Comisión para una decisión del Consejo en relación a Polonia del año 2017, donde se dice expresamente que la Comisión y el resto de instituciones de la UE son responsables, junto con los estados miembros, del respeto en estos de los valores comunes de la Unión.

Es una afirmación de una enorme importancia que ha tenido continuidad con el establecimiento de un mecanismo de verificación permanente de la situación del Estado de Derecho en los estados miembros, un informe anual del que ya se han publicado tres ediciones (2020, 2021 y 2022)

Que se completa con un mecanismo de condicionalidad en la recepción de los fondos europeos que se supedita al respeto al Estado de Derecho en los estados miembros.

Se trata de mecanismos que dotan a las instituciones europeas de un enorme poder. Son un paso adelante en la federalización de Europa y creo que han de ser valorados de manera muy positiva.

IV. Un gran poder lleva aparejada una gran responsabilidad

Pero, como dicen en Spiderman, un gran poder supone también una gran responsabilidad. La Comisión ha de administrar con sabiduría unas herramientas que conectan el núcleo de los debates políticos internos de los estados miembros con Bruselas. Hay que hacerlo, no hay otra vía; pero hay que hacerlo siendo muy conscientes de que se está jugando con fuego.

¿Por qué digo lo anterior? Pues porque la Comisión puede tener la tentación de utilizar este mecanismo de control del respeto a los principios democráticos como una herramienta más de apoyo a sus políticas; lo que implicaría que en función de factores que no son el control técnico y objetivo de la vulneración de los principios democráticos se actuaría con más o menos intensidad en función del país infractor o de la naturaleza de la infracción. Esto es, evidentemente, muy peligroso.

Ya hemos visto ejemplos de ello. Uno de los motivos por los que se está investigando a Polonia es porque ha establecido un mecanismo de designación de los miembros del órgano de gobierno de los jueces en los que tales miembros son elegidos por el Parlamento por una mayoría de 3/5. Esto motivó las protestas de la Comisión, que se reflejaron en la propuesta motivada de decisión que citaba hace un momento.

Bueno, esa mayoría de tres quintos en las cámara legislativas para designar a los integrantes del órgano de gobierno de los jueces es el que hay en España desde 1985, un sistema de designación que los partidos de gobierno en España pretendieron modificar para sustituir la mayoría de tres quintos ¡por mayoría simple! Lógicamente, le faltó tiempo a las autoridades polacas para llamar la atención de la Comisión sobre el tema y exigirles que hicieran con España lo mismo que estaban haciendo con Polonia. A la Comisión no le quedó más remedio que intervenir y el tema de la renovación del CGPJ será uno de los que salgan en las reuniones que el Comisario mantendrá en España en los próximos días. Ahora bien, la gestión de este tema por parte de la Comisión sigue mostrando una contemporización con el gobierno de España que tiene difícil explicación desde un análisis objetivo de los requisitos que deberían considerarse para determinar el respeto al Estado de Derecho y, más en general, a los principios democráticos.

Así, en el último informe sobre el Estado de Derecho en España, la Comisión insiste en la necesidad de modificar el sistema de elección de los miembros del CGPJ por una mayoría de tres quintos en el Congreso y en el Senado (el mismo sistema que es objeto de críticas en relación a Polonia) pero, a la vez, se pide que ANTES de proceder a la reforma del sistema de elección de los vocales del CGPJ para adecuarlo a las exigencias del Consejo de Europa y de la Unión Europea, se proceda a la renovación del CGPJ, de acuerdo con unas reglas que la propia Comisión considera que no se ajustan a los estándares europeos.

Es más, parece ser que el  Comisario Reynders se reunirá con PP y PSOE para conseguir desbloquear la elección de los vocales del CGPJ.

Esto es un disparate. De acuerdo con la normativa española, no son el Gobierno y el PP quienes designan a los vocales del CGPJ, sino que son el Congreso y el Senado. Si se quiere mantener alguna apariencia de respeto a la independencia judicial lo que, en su caso, tocaría hacer es forzar a los presidentes del Congreso y del Senado a que pusieran en marcha el mecanismo de renovación del CGPJ de acuerdo con el sistema viciado que ahora tenemos; pero sin profundizar en la politización del mismo reconociendo abiertamente que lo que se hace en el Congreso y en el Senado es un mero pariré y que todo se cuece entre el Gobierno y el principal partido de la oposición. Esto es tanto como condenar a la ilegitimidad al próximo CGPJ ¡y con el amparo del Comisario de Justicia de la UE que es quien debería velar por el respeto al Estado de Derecho!

¿Cómo es que se ha llegado a esto? Mi hipótesis es que Reynders, para conseguir la promesa de la modificación del sistema de elección del CGPJ ha introducido una exigencia que viene de la parte del Gobierno: la de la necesidad de renovar el CGPJ antes de que se produzca esa reforma. Si no es por concesión al Gobierno español no se alcanza el por qué de la exigencia de que esa renovación se produzca con anterioridad a la modificación de la normativa para adecuarla a las exigencias del Consejo de Europa y de la UE; exigencias que se concretan en que al menos la mitad de los vocales sean elegidos por los jueces.

V. Sesgos en el informe anual sobre la situación del Estado de Derecho en la UE

El caso en sí es grave, pero lo traigo aquí a colación como ejemplo de los equilibrios que hace la Comisión para llevar adelante su responsabilidad de velar por el respeto a los principios democráticos en los estados miembros y la necesidad de no molestar excesivamente a demasiados gobiernos a la vez. Esto explicaría también un cierto sesgo en el informe anual sobre el Estado de Derecho, un sesgo que lleva a que determinadas actuaciones que han merecido un firme reproche de la Comisión en relación a unos estados sean pasadas por alto cuando son otros los estados afectados. Pondré un ejemplo cercano: en la ya mencionad propuesta motivada de decisión del Consejo en relación a Polonia se incide en que supone una vulneración del Estado de Derecho que miembros del poder ejecutivo, o, incluso, del partido de gobierno, descalifiquen a los jueces.

¿Qué decir entonces del gobierno de la Generalitat y sus continuas descalificaciones a los jueces, descalificaciones que van acompañadas de la desobediencia abierta y expresa a las decisiones judiciales y a una política de hostigamiento a los jueces en la que participan los partidos de gobierno de la Generalitat? Si se considera que, en el caso de Polonia, declaraciones públicas contra jueces impulsadas por el gobierno polaco o parlamentarios de la mayoría de gobierno han llegado a plasmarse en una propuesta motivada de decisión del Consejo sobre vulneración del Estado de Derecho, ¿cómo es posible que la abierta desobediencia a la judicatura en Cataluña por parte del gobierno de la Generalitat no merezca ni una línea en el informe anual sobre el Estado de Derecho?

Solamente se me ocurren dos explicaciones. Una de ellas ya ha sido apuntada: la Comisión utiliza su competencia en materia de vigilancia del respeto a los principios democráticos en los estados miembros como una herramienta más de su política general, usándola como palo, en la dicotomía entre palo y zanahoria, en sus relaciones con los gobiernos. Y aquí la facilidad con la que sale el palo depende en buena medida de la mayor o menor intensidad con la que el gobierno de turno se da golpes de pecho europeístas.

Hay también otra explicación: la sensibilidad de la Comisión no es la misma cuando las infracciones van en una línea que cuando van en otra. Esto es, hay ciertos planteamientos ideológicos (el nacionalismo periférico, por ejemplo) que cuenta con mayores simpatías y al que se le permiten más cosas que a otros tipos de comportamientos igualmente contrarios a principios democráticos, pero que, además, cuentan con un peor aparato de propaganda.

VI. La responsabilidad de la Comisión en una Europa dividida

Esto último es especialmente peligroso. A nadie se le oculta que ahora mismo en Europa se desarrolla un debate integrísimo entre diferentes ideologías y concepciones sobre cómo han de configurarse los derechos fundamentales y las libertades públicas que está pensionando no solamente la UE, sino también el Consejo de Europa y el debate político en los estados miembros. Las instituciones europeas, por supuesto, han de defender aquellos valores y principios que son comunes (art. 2 del TUE) y que, en buena medida, son ante todo procedimentales, porque las democracias liberales se caracterizan por un sano escepticismo que hace prevalecer el debate público sobre las verdades eternas, tanto en un sentido como en el otro.

Si la Comisión no atiende a este principio y, por tanto, no es riguroso al máximo en la forma, muy exigente en lo que se refiere a principios comunes de los estados miembros y cautelosa en aquello que no sean principios comunes, acabará siendo percibida como un agente partidista más.

Y eso, en la Europa crispada y dividida que vivimos sería una muy mala noticia.