Ley de Transitoriedad

La Ley de Transitoriedad ha entrado en el Parlamento de Cataluña y enseguida le han llovido críticas técnicas. A mí, sin embargo, no me preocupan excesivamente los defectos que pueda tener la norma (y que, creo, no son tantos). Lo mismo da que sea un bodrio como que sea excelsa. El problema de la Ley de Transitoriedad es que hace expreso que la Generalitat actuará como administración de un nuevo Estado. Traduzco el art. 16 de la Propuesta de Ley de Transitoriedad:

La Administración de la Generalitat, que incluye todas las administraciones de Cataluña, sucede a la administración del Estado español en el territorio de Cataluña, así como en relación con los ciudadanos de Cataluña que residen fuera de este territorio.

Con mejor o peor técnica -y de acuerdo con los pasos que se encontrarían en cualquier manual para la secesión- quienes proclaman el nuevo Estado pretenden que las administraciones existentes se sustraigan al antiguo Estado para pasar a ser la herramienta del control del territorio y de la población del nuevo Estado. Y esto puede tener consecuencias desde una perspectiva internacional. Sobre todo cuando quien hace la declaración es quien controla la administración que tiene capacidad para controlar de manera efectiva el territorio y la población de Cataluña.

A veces se frivoliza con que una declaración de independencia (y la Ley de Transitoriedad es una declaración de independencia) no tendrá ningún efecto; pero no estoy tan seguro que sea así. Imaginemos que, tal como se ha dicho y repetido, el Parlamento de Cataluña proclama la independencia de Cataluña el día 2 o 3 de octubre. Se arría la bandera española en el Parlament, en el Palau de la Generalitat y en las Comisarías de los Mossos y el Gobierno español comienza a plantear recursos ante los tribunales pidiendo que se declare la nulidad de todas estas decisiones. Imaginemos que unos meses más tarde, ante la situación de confusión creada, algún Estado o Estados pide una opinión consultiva al Tribunal de La Haya sobre si realmente Cataluña ha devenido o no un Estado independiente.

Me imagino esta situación y elucubro con lo que podría ser un fragmento de la Opinión Consultiva del Tribunal de La Haya sobre la independencia de Cataluña. Es un ejercicio de imaginación, pero no de fantasía:

"El tema objeto de debate sobre el que se pide la opinión de este Tribunal es el de si Cataluña ha llegado a nacer como Estado desde la perspectiva del Derecho internacional. Los estados X e Y, que participan en este proceso han presentado evidencias de que, a su juicio, las autoridades que proclamaron la independencia el 2 de octubre de 2017 ejercían un control efectivo sobre el territorio de Cataluña habiendo desplazado de facto a las autoridades del Estado español.

Las evidencias muestran que la Generalitat de Cataluña tenía un control efectivo sobre el territorio catalán, en tanto que institución constitucional española desde antes de la proclamación de independencia: infraestructuras, sistema sanitario, sistema educativo y amplias competencias también en el ámbito local. A este respecto no es irrelevante señalar que la Generalitat disponía de una policía propia que ejercía todas las funciones de un cuerpo policial, incluida la lucha contra el terrorismo y labores de información. X e Y han mostrado también que las áreas que no controlaba directamente la Generalitat eran controladas por las administraciones locales, siendo la presencia del Estado español absolutamente residual en Cataluña, limitada prácticamente al control de las fronteras.

Ciertamente, el que la Generalitat y las administraciones locales controlasen de manera efectiva el territorio y la población de Cataluña no implica una secesión en tanto en cuanto dicho control se realice como instituciones españolas. El Derecho internacional no prejuzga la organización centralizada o descentralizada de los Estados, por lo que es perfectamente compatible con el Derecho internacional que un Estado opte por dotarse de una estructura descentralizada sin que para nada esto debilite el necesario control sobre el territorio y la población que, desde la perspectiva del Derecho internacional público resultan esenciales para mantener la condición de Estado y que seguirían predicándose del Estado y no de las entidades subestatales que lo realizasen de manera efectiva.

Ahora bien, una vez proclamada la independencia de Cataluña el día 2 de octubre de 2017, y teniendo en cuenta que la proclamación hecha por la Generalitat fue sancionada por 787 ayuntamientos de Cataluña (de un total de 947 existentes) no cabe presumir que tras la declaración de independencia el control sobre el territorio y la población se ejerciera en tanto que autoridades españolas, sino que se hacía en tanto que autoridades del nuevo Estado. La Generalitat de manera directa y según la declaración hecha por el Parlamento de Cataluña, y las administraciones locales en función de lo previsto en el art. 16 de la Ley de Transitoriedad de 30 de septiembre de 2017.

En este sentido, es importante destacar que la aprobación por el Parlamento de Cataluña de la Ley de Transitoriedad el 30 de septiembre de 2017 no fue objeto por parte del Gobierno español más que de un recurso de inconstitucionalidad que las autoridades catalanas calificaron como de meramente formal en tanto en cuanto la propia Ley de Transitoriedad negaba cualquier relación de subordinación de las instituciones del nuevo Estado a los órganos constitucionales españoles. Ningún acto efectivo de control del territorio y de la población por parte del Gobierno español siguió a la declaración de independencia (o la precedió), por lo que desde una perspectiva objetiva no puede más que concluirse que quien desempeñaba las funciones soberanas sobre el territorio de Cataluña a partir del 2 de octubre de 2017 eran las autoridades del nuevo Estado y no las del Estado español.

El Gobierno español se opone a este planteamiento alegando que el sistema judicial en Cataluña seguía dependiendo del Estado español, pese a la declaración de la Ley de Transitoriedad en el sentido de que los órganos judiciales presentes en Cataluña se incorporarían a la administración judicial catalana (art. 66 de la Ley de Transitoriedad). En este sentido se han documentado situaciones de conflicto tras la declaración de independencia, con jueces que manifestaron su adhesión al nuevo Estado mientras que otros expresaron su voluntad de permanecer vinculados al Poder Judicial español, sin que la mayoría de ellos realizaran pronunciamiento alguno en los días que siguieron a la declaración de independencia..."

Con este juego especulativo lo que pretendo es mostrar que la calidad intrínseca de la Ley de Transitoriedad es irrelevante, lo relevante es que supone la voluntad clara de que las instituciones de la Generalitat dejen de ser órganos constitucionales para pasar a integrarse en la organización de un nuevo Estado, y este propósito tiene consecuencias desde la perspectiva internacional que no se paralizan con un recurso de inconstitucionalidad, sino con medidas que impidan que quienes se proclaman como administración de un nuevo Estado controlen de manera efectiva el territorio y la población de Cataluña.

Si esas medidas se adoptan antes de la declaración de independencia aún estaremos en un supuesto interno. Si se adoptan tras la declaración de independencia estaremos ante un conflicto internacional.

El gobierno y los partidos políticos en España han de elegir en qué tablero quieren jugar el resto de la partida.