Libre determinación y autodeterminación

Hace unos meses recibí una invitación para intervenir en un debate con Jaume Clotet, Director de Comunicación de la Generalitat de Cataluña. El tema, "la autodeterminación de las naciones en la Unión Europea: el caso de Cataluña".

La propia formulación del tema incluye algunos equívocos, como veremos a continuación; pero encaja en la línea argumental de los nacionalistas durante estos últimos años. Por eso me parecía importante que voces diferentes de las de los secesionistas estuvieran presentes. Estos han conseguido trasladar una imagen tergiversada tanto de sus pretensiones como de la situación en Cataluña, así que todo esfuerzo es poco para aportar luz, tanto en el ámbito interno como internacional, en relación al proceso secesionista y lo que implica.

El debate, por cierto, se celebraba en el marco de un festival sobre opinión y debate en la localidad estonia de Paide, a una hora aproximadamente de la capital del país, Tallin. Un lugar, Paide, que con buen tiempo es muy agradable de visitar, tal como se verá por las fotos que incluyo en esta entrada, y donde pueden encontrarse los restos (en parte reconstruidos) de una fortaleza de la época de los caballeros teutónicos.

Como acabo de indicar, el título del debate ya es una toma de posición, que se advierte todavía más en su versión original inglesa (Self-determination of nations in the EU: the case of Catalonia), "Sel-determination es, en principio, "autodeterminación"; pero en inglés esta expresión es la que se utiliza para lo que en castellano se denomina "libre determinación de los pueblos" (self-determination of peoples"). De esta manera, el título evoca el principio de libre determinación que recoge el Derecho internacional, aunque sustituyendo "pueblos" por "naciones". De esta forma parece indicarse que algún vínculo existe entre las pretensiones secesionistas de Cataluña y un principio del Derecho internacional tan relevante como es el principio de libre determinación de los pueblos.

El argumentario utilizado por los nacionalistas en general y en el debate en particular confirman esta primera impresión. Quien intervino en el debate -y que, como explicaré más adelante, no fue el inicialmente programado, Jaume Clotet, sino un integrante de Diplocat, Jordi Arrufat- incidió en que durante mucho tiempo Cataluña había intentado ejercer la libre determinación interna; esto es, buscar un acuerdo con España sobre su integración en el Estado, sin exito. La gota que había colmado el vaso había sido la sentencia del Tribunal Constitucional en relación al estatuto de autonomía del año 2006, sentencia que, según el argumentario nacionalista, había desnaturalizado el pacto entre Cataluña y España que suponía dicho Estatuto. Cerrada la vía de la "autodeterminación interna" (esto es, dentro del Estado español) se abría la vía de la autodeterminación externa mediante la secesión, proceso en el que se encuentra actualmente Cataluña, pero, como digo, y siempre según el argumentario secesionista, por la imposibilidad de llegar a un acuerdo con España sobre el acomodo de Cataluña. Esto es, el "agravio" de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el estatuto de autonomía del año 2006 justificaría la secesión.

Hasta aquí el planteamiento nacionalista ¿qué hay de verdad en todo ello?

Pues muy poco. No entraré en el tema de que la famosa Sentencia del TC sobre el Estatuto de Autonomía en realidad lo que hizo fue confirmarlo en su práctica totalidad, porque es algo de lo que ya me he ocupado en otras ocasiones; para así centrarme en la relevancia aquí del principio de libre determinación de los pueblos y en el tema de si de dicho principio puede derivarse un derecho a la secesión en el caso catalán (y, quizás, en otros casos en Europa).

La respuesta es "no". Veamos por qué.

El principio de libre determinación de los pueblos se aplica a todos los pueblos, y aquí asumiré -a efectos argumentativos, porque también podría discutirse de forma extensa sobre este punto- que el conjunto de los catalanes pueden ser considerados un pueblo desde la perspectiva del principio de libre determinación. No puedo dejar de señalar que en el propio título del debate se hace referencia expresa a "nación" y no a "pueblo"; seguramente porque en el argumentario secesionista está más asentada la condición de Cataluña como nación que como pueblo. Esto podría tener alguna consecuencia, pero no entraré aquí en ellas.

Yendo a lo que implica el principio de libre determinación de los pueblos, hay que indicar que esta libre determinación ha de ejercerse, por regla general, dentro de las fronteras de los Estados existentes, sin alterar estas. Tan solo en supuestos excepcionales el pirincipio de libre determianción de los pueblos puede derivar en la secesión de un territorio respecto a un estado ya existente. En este sentido es fundamental el párrafo que copiaré a continuación de la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 2625 (XXV) del año 1970:

Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta ac­ción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados sobe­ranos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descrito y estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivos de raza, credo o color.

En los párrafos precedentes se regula el principio de libre determinación de los pueblos, y en éste, el penúltimo de este apartado dentro de la Resolución, se indica, como puede verse, que este principio no puede conducir a la secesión de un territorio de un Estado ya existente siempre que este respete el principio democrático y el principio de libre determinación de los pueblos, que implica, tal como se indica expresamente, que dicho Estado esté dotado de un gobierno que represente a la totalidad de la población perteneciente al territorio sin que existan distinciones basadas en motivos de raza, credo o color.

Es decir, en principio lo que garantiza el derecho a la libre determinación de los pueblos es que ningún colectivo que pueda ser identificado como "pueblo" pueda quedar excluido de la participación política en el seno de un Estado ya existente. Esto es, el principio impide que existan discriminaciones en la participación política basadas en la raza, el credo o el color. Si estas discriminaciones no se dan, el pueblo de que se trate deberá ejercer su libre determinación dentro de las fronteras del Estado, y el ejercicio de esta libre determinación podría traducirse en la existencia de instituciones propias del pueblo en cuestión dentro del Estado o en la creación de entidades subestatales que asumiesen competencias en relación al pueblo en cuestión. En la generalidad de los casos en esto habrá de traducirse el ejercicio del derecho de libre determinación de los pueblos. Nada más.

Y si esto es así ¿cuándo el principio de libre determinación de los pueblos conducirá al derecho de secesión? Pues en el estado actual del Derecho interncional en tres supuestos: en los casos de colonias, de ocupación extranjera o cuando se produzcan vulneraciones graves y reiteradas de los derechos humanos (la secesión como remedio, es la expresión que se emplea para este último caso).

¿Se da alguno de estos casos en Cataluña? Es evidente que no, y durante el debate que mantuvimos en Estonia el representante de Diplocat no sostuvo que España no fuera un Estado democrático ni se fundamentó en ninguna de las tres razones que podrían justificar la secesión desde la perspectiva internacional.

Por tanto, si no hay fundamento en el Derecho internacional para la secesión ¿qué nos queda?

Pues nos queda el Derecho interno español. Esto es, el Derecho internacional no obliga a que se produzca la secesión de Cataluña (no concede un derecho a la secesión en el caso de Cataluña); pero tampoco prohíbe que ésta se produzca. En Derecho internacional no todo lo que no es obligado está prohibido, sino que hay un margen amplio para la actuación entre aquello que es obligado y lo que está prohibido. En el caso de la creación de nuevos Estados a partir de otros existentes nos encontramos en este terreno.

Lo que intenté mostrar durante el debate es que esta creación de un Estado en el territorio de Cataluña, que no es obligada desde la perspectiva del Derecho internacional, puede realizarse de dos formas: o bien según lo que prevea el Derecho español o por la vía de hecho. Y las diferencias entre una y otra son sustanciales.

En lo que se refiere a la secesión según lo previsto en el Derecho español, la realidad es que el Derecho actual vigente no la permite ya que la Constitución recoge el principio de integridad del territorio español (art. 2 de la Constitución). De esta forma, tan solo mediante una previa reforma constitucional -que introdujera el derecho de secesión- sería posible la creación de un nuevo Estado independiente en territorios que ahora son españoles.

Desde mi punto de vista, tal reforma no debería producirse. La integridad territorial es un principio que recogen la mayoría de los países del Mundo. No es ninguna extravagancia. Al revés, lo raro es que se permita el derecho de secesión (así se hacía, por ejemplo, en la Constitución de la extinta Unión Soviética). No existen razones para que en España se adopte esta "originalidad" que tan solo serviría para dar alas a los nacionalistas. Ahora bien, este es mi planteamiento personal; nada excluye que pudiera construirse un consenso sobre el derecho de secesión y que éste pudiera introducirse en la Constitución. De hecho, ahora ya existen partidos a nivel nacional que defienden, por ejemplo, la celebración de un referéndum de secesión en Cataluña. No es una imposibilidad, por tanto, que se regule en un futuro el derecho de secesión en la Constitución española.

Si los nacionalistas pretenden la secesión de Cataluña lo que deberían intentar es conseguir los apoyos necesarios para la reforma de la Constitución. A veces se oponen a esto arguyendo que esta modificación es imposible, sin darse cuenta de que si afirman tal cosa la consecuencia lógica es que la secesión es imposible. Es claro que si el Derecho internacional no la apoya y el Derecho interno español no lo permite no hay ninguna vía legal para conseguir la creación de un Estado soberano en lo que ahora es Cataluña.

Como digo los nacionalistas se rebelan ante esto y afirman que la imposibilidad ha de abrirles otras vías, lo que, en realidad, resulta bastante infantil. En politica lo que no puede negarse es el derecho a plantear cosas; pero de ahí no se deriva que exista un derecho a conseguir todo lo que se propone. Quien hace la propuesta ha de conseguir el acuerdo de quienes han de aprobarla, y en caso de no conseguir este acuerdo es irracional exigirles que lleguen a ese acuerdo. Como digo es una actitud infantil (en el mejor de los casos) y en el peor es muestra de un supremacismo y narcisismo que rayan lo patológico.

Este narcisismo patológico no es, sin embargo, inocuo. Ante la creencia de que es imposible cambiar el derecho interno español (y, habría que añadir, el internacional, puesto que una modificación de éste podría conducir al resultado deseado por los nacionalistas), y asumiendo que lo que ellos, los nacionalistas, pretenden ha de ser conseguido por una vía o por otra, se ha dado el paso de pretender la secesión por la vía de hecho. A continuación me ocuparé de esta posibilidad.

Un Estado no es más que una administración que de manera efectiva controla un territorio y una población. De esta forma, cuando se plantea la secesión de un territorio en realidad lo que se pretende es que unas personas y una organización diferentes a las del Estado ya existente realicen las funciones propias de éste en relación al territorio secesionado y su población. En el caso de Cataluña parece claro que lo que se pretende es que la Generalitat, actualmente una administración autonómica, asuma todas las competencias propias de un Estado para así desplazar a España de la adminsitración de este territorio y población. De ahí la importancia de la construcción de las estructuras de Estado en las que, aparentemente, está trabajando la Generalitat.

Evidentemente, el problema que plantea esta vía de hecho es que directamente supone un enfrentamiento con el Estado del que se pretende la secesión. La empresa de apartar de la soberanía nacional una parte del territorio y de la población al margen y en contra de la ley tiene consecuencias jurídicas y las autoridades responsables del Estado han de adoptar las medidas precisas para evitar la amputación de una de sus partes integrantes. La inacción de los responsables públicos en un caso así podría, a su vez, convertirse en motivo de sanción por la dejación de sus funciones. Recordemos que estos responsables no solamente han jurado (o prometido) cumplir la ley, sino también hacerla cumplir, y por tanto están obligados a actuar para evitar estas vías de hecho.

Hemos de tener en cuenta, además, que las autoridades responsables de actuar ante un proceso de secesión por la vía de hecho son varias, y no se limitan al gobierno. Los jueces ordinarios y el Tribunal Constitucional tienen, a su vez, un papel que jugar, tal como estamos viendo en el caso de Cataluña. La comisión de delitos desde la perspectiva del Estado del que se pretende la secesión, lleva aparejadas consecuencias jurídicas que se irán convirtiendo en realidad a medida que el proceso avance.

Ciertamente si al final la secesión trifunfa -y esto es una cuestión puramente fáctica- un nuevo Estado habrá surgido y, probablemente, desde la perspectiva de la legalidad de dicho Estado esas acciones que eran punibles desde la perspectiva del Estado ya existente, pasarán a convertirse en timbre de gloria; pero para que así suceda debe conseguirse desplazar de manera efectiva al anterior Estado. Lo que en cl caso de Cataluña implica que las fuerzas leales a los nacionalistas desplacen a quienes se mantengan fieles al ordenamiento constitucional español; en particular, es necesario que las instalaciones existentes en Cataluña que dependen del Estado (el aeropuerto de Barcelona y su puerto, los controles fronterizos) pasen a estar controlados de manera efectiva por la administración de la República catalana. Y esto pese a la previsible resistencia de los funcionarios y fuerzas de seguridad dependientes del Estado español. Creo que todos nos imaginamos la gravedad del conflicto que esto supone.

Cuando nos encontramos en esta vía de hecho ya carece de sentido cualquier referencia a la legalidad. Será un diálogo de sordos porque para unos la legalidad será la que resulta del ordenamiento constitucional vigente y para otros la legalidad será la que se derive del nuevo Estado, y el choque entre estas dos legalidades se dirimirá mediante la confrontación que hará que solamente una sea la efectiva sobre el territorio. A eso nos abocan las vías unilaterales; vías que, como digo, tanto pueden triunfar como fracasar. Estados Unidos nos ofrece en menos de un siglo ejemplo de ambas cosas. En 1776 se proclama la independencia respecto a Inglaterra. La guerra que sigue es ganada por los partidarios de la independencia, quienes de esta forma se convierten en un nuevo Estado. 85 años después, en 1861, varios Estados del Sur de Estados Unidos deciden separarse de la Unión para crear la Confederación. Como es sabido, en este caso la guerra que siguió (la Guerra Civil americana) condujo a la derrota de "los rebeldes" y, por tanto, ningún Estado surgió. Como digo, es una mera cuestión de hecho.

¿Afrontarán quienes dirigen el proceso secesionista el riesgo de sufrir consecuencias penales o de otro tipo por su abierta rebeldía frente a la legalidad española fiándolo todo a un triunfo de la secesión que convierta en irrelevantes los cargos que se hayan presentado contra ellos sobre la base de la legalidad española? Sin duda, algunos sí; otros, en cambio, no. Tal como adelantaba al comienzo, quien debía debatir conmigo en Estonia era el Sr. Jaume Clotet. Finalmente, sin embargo, decidió no acudir. El Sr. Clotet está siendo investigado por la policía en relación a la puesta en marcha de una página web en relación al referéndum secesionista. La utilización de medios públicos para la consecución de un fin ilegal -y expresamente prohibido por el Tribunal Constitucional- podría ser constitutivo de un delito de desobediencia; pero, además, si el objetivo pretendido es derogar la Constitución en una parte del territorio nacional, nos podríamos encontrar también ante un delito de sedición. La no presencia del Sr. Clotet en Estonia podría estar relacionada con estas investigaciones, resultando más adecuado para su defensa no participar en un debate como el que se desarrolló en Paide.

Esta posible renuencia a complicar la situación procesal en la que se encuentra el Sr. Clotet como consecuencia de su presencia en un debate que se celebraba en Estonia sería poco coherente con los riesgos y sacrificios que exige una confrontación frontal con el Estado español. Se hace difícil entender cómo es que pretenden los nacionalistas que los funcionarios públicos se arriesguen a sufrir sanciones por participar en la preparación de un referéndum ilegal si responsables políticos están dispuestos a renunciar a la participación en un debate con el fin de no complicar su situación procesal de cara a las investigaciones que podrían abrirse contra ellos.

No dudo, como decía, de que habrá dirigentes independentistas que estarán dispuestos a asumir personalmente responsabilidades por sus actos; pero ¿cuántos serán? y, lo que es más importante ¿cuántos serán capaces de  colocar a los funcionarios ante riesgos que ellos mismos no están dispuestos a aceptar sobre su persona o patrimonio?

Espero que de todo este desgraciado proceso saquemos algo en claro: nada que se haga contra la ley o al margen de ella tiene buen fin. La ley es como el aire. Solamente nos damos cuenta de lo importante que es cuando nos falta. En Cataluña estamos a punto de entrar en ese escenario tenebroso que se abre cuando el respeto a la ley es sustituido por la imposición de la voluntad de unos al margen de un marco común de derechos y obligaciones. Confiemos en superar indemnes esta etapa.