Gasto autonómico, renta per capita y solidaridad

I. Planteamiento

Dicen que si los torturas suficientemente los números te dirán cualquier cosa.

Probablemente sea cierto; pero, aún teniendo lo anterior en cuenta, comparar datos puede arrojar luz sobre algunos debates y ayudar a la toma de decisiones o, al menos, a calcular las consecuencias de tomar unas u otras decisiones.

La cuestión de la financiación autonómica siempre ha estado ahí, pero como ahora parecemos de nuevo interesados en él a raíz de las exigencias de los nacionalistas catalanes; así como de sus advertencias de que la solidaridad con otras Comunidades Autónomas tendría límites y condiciones, quizás sea bueno repasar algunas cifras.

Las cifras que comentaré son las del gasto autonómico; es decir, lo que obtienen y emplean las diferentes Comunidades Autónomas españolas. Por supuesto, esto no cubre el conjunto del gasto público en España, puesto que al gasto autonómico hay que sumar el gasto estatal, entre el que se encuentra la partida de la Seguridad Social. Ahora bien, dado el alto grado de descentralización en España y la importancia de las competencias que gestionan las Comunidades Autónomas, el gasto de éstas es muy relevante. De hecho, la suma de los presupuestos de las 17 Comunidades Autónomas supera el del Estado descontando la Seguridad Social. En el año 2022 (todas las cifras que daré están referidas a ese año y extraídas de Datosmacro) fue de más de 236.000 millones de euros, lo que supone una media de 4.947 euros por persona.

Cuadro 1

II. Desigualdad y solidaridad en el gasto autonómico

Esos 236.000 millones de euros se distribuyen de manera bastante desigual entre todas las Comunidades Autónomas, y no solamente por la diferencia de población entre unas y otras (más de ocho millones de personas en Andalucía y menos de 400.000 en La Rioja) sino también por la diferencia de gasto por persona en cada Comunidad Autónoma. En la Comunidad Autónoma con el presupuesto "per cápita" más alto, Navarra, se sitúa cerca de los 8000 euros por habitante; mientras que en la Comunidad con menos gasto por persona, Madrid, no llega a los 3800. En el siguiente cuadro se puede ver.

Cuadro 2

Alguna explicación habrá que encontrar a diferencias tan significativas dentro de un mismo país (recordemos, de momento seguimos siendo un único país). Al fin y al cabo, hemos de pensar que los presupuestos autonómicos cubren en buena medida servicios públicos esenciales como son la educación y la sanidad, y sería deseable que hubiera unas condiciones equivalentes en toda España. Por otra parte, sin embargo, dada la autonomía política de las Comunidades Autónomas, no ha de ser imposible que los servicios que se den en una y otra presenten divergencias. Si todo fuera igual, ¿para qué entonces la existencia de Comunidades Autónomas? Por otra parte, dado que cada Comunidad Autónoma tiene capacidad para, dentro de unos límites, decidir los tipos impositivos o para establecer deducciones (en el IRPF) por ejemplo, entra dentro de la autonomía política determinar si es preferible recaudar y gastar más o recaudar y gastar menos.

A lo anterior aún hay que añadir otras dos consideraciones: en primer lugar, dada la diferencia de renta en unas y otras Comunidades Autónomas, resultará que, incluso con la misma política fiscal, la recaudación (y, por tanto, el gasto) será mayor en aquellas Comunidades Autónomas con un mayor PIB por persona. En segundo término, las competencias autonómicas no son las mismas en todos los territorios. Así, por ejemplo, policía autonómica solamente hay -salvo error por mi parte- en el País Vasco, Navarra y Cataluña. En otro orden de cosas, las televisiones autonómicas tienen dimensiones muy diferentes en unas y otras Comunidades; eso explicaría parte de las diferencias de gasto per cápita en unas y otras.

Es decir, por una parte, en función de la renta de las personas que viven en una Comunidad Autónoma, resultaría que con políticas fiscales parecidas la recaudación sería diferente en unas y en otras. Por otra parte, forma parte de la decisión política la determinación del nivel de fiscalidad que se desea (dentro de unos límites) y también es decisión política (no unilateral de la Comunidad Autónoma, sino acordada con el Estado) la determinación de las competencias que se asumen. En principio, cuantas más competencias, más gasto.

Aún habrá que considerar otro elemento relevante; pero antes de pasar a él vamos a ver cómo se distribuye la renta per cápita entre las diferentes Comunidades Autónomas. Creo que será interesante compararlo con el gasto autonómico por persona ya que, como se acaba de indicar, ambas magnitudes pueden relacionarse.

Cuadro 3

Como puede apreciarse en este gráfico, no hay una correspondencia entre renta per cápita y gasto autonómico por persona. La primera comunidad en renta per cápita, Madrid; es la que tiene un menor gasto por habitante y Extremadura, que es la penúltima en renta per cápita, es la segunda en gasto autonómico por habitante. De alguna forma, parece que una alta renta per cápita no se corresponde con un mayor gasto autonómico per cápita; y eso que, como se ha visto, con una fiscalidad equivalente, la recaudación sería mayor en las comunidades con una mayor renta per cápita.

Parte de la discrepancia entre renta per cápita y gasto autonómico puede explicarse por las decisiones políticas que hemos comentado antes. Es sabido que Madrid hace gala de una política de bajos impuestos (dentro del margen que se le permite) y eso implicará que la recaudación puede ser menor. Además, hay que tener en cuenta otro tipo de decisiones políticas: si no se tiene una policía autonómica, ese gasto ya no lo tienes y seguramente podrían ponerse otros ejemplos de formas en que se puede aligerar la administración de la Comunidad y, por tanto, reducir el gasto autonómico.

A partir de lo anterior, alguien podría dar el paso de mantener que un menor gasto autonómico (menor peso de lo público) conducirá a una mayor renta per cápita; pero no hay que olvidar nunca que correlación no implica causalidad (el sol no sale porque el gallo cante).

Pero esto es solamente una parte. Otra parte puede tener que ver con la necesidad de desarrollar políticas de solidaridad entre las Comunidades Autónomas. Como las administraciones autonómicas se han convertido en las más relevantes en las vidas de los ciudadanos, es posible que estas políticas de solidaridad acaben redundando en un mayor gasto autonómico en las Comunidades favorecidas; sin que toda esta solidaridad se canalice a través del gasto estatal. Visto desde esta perspectiva, resultaría que una mayor renta per cápita en la Comunidad Autónoma debería conducir a un menor gasto en la Comunidad no por una recaudación menor, sino por la existencia de políticas de solidaridad en favor de otros territorios.

Obviamente, lo anterior no puede implicar una correlación maximalista entre renta per cápita en el sentido de que las Comunidades con una renta per cápita muy superior a la media deberían tener un gasto autonómico muy inferior a la media para conseguir compensar los desequilibrios internos; pero quizás sea interesante ver, en primer lugar, a qué gasto autonómico "ideal" nos llevaría el dividir el gasto autonómico medio (4.947 euros por persona y año -en el año 2022) por la relación entra la renta per cápita de la Comunidad Autónoma y la renta per cápita española. Hacer esta operación implicaría que, por ejemplo, en el caso de Andalucía, que tiene una renta per cápita que solamente es el 0,75 de la renta per cápita española, el gasto autonómico debería ser un 133% del gasto medio (1 dividido entre 0,75; mientras que Madrid, que tiene una renta per cápita que es un 136% de la renta per cápita española, debería tener "idealmente" un gasto autonómico que fuera un 74% del gasto autonómico medio (1 dividido por 136).

Como ya he dicho, no se trata de proponer una medida como esa, porque la solidaridad no puede llevar a que en las Comunidades con rentas más altas se realicen transferencias de ese calado a las que tienen las rentas más bajas y, además, hay que tener en cuenta también las decisiones políticas que hemos comentado sobre mayor o menor presión fiscal y, por tanto, mayor o menor gasto autonómico; pero con todas estas cautelas, hacer estos números nos permite ver en qué medidas unas y otras Comunidades Autónomas se sitúan más o menos cerca de ese "ideal". Este es el resultado.

Cuadro 4

En esta gráfica la barrita azul es el gasto per cápita "ideal" teniendo en cuenta un mecanismo de solidaridad maximalista y a partir de la renta per cápita de la Comunidad Autónoma. La barra naranja es el gasto per cápita real y la barrita gris la diferencia entre uno y otro. El gasto, tanto el ideal como el real, se expresan como relación respecto al gasto medio en el conjunto de España (es decir, 4.947 euros al año es "1"). Las Comunidades Autónomas están ordenadas en orden decreciente; desde aquella que tiene un gasto real más alto respecto al que debería tener de  acuerdo con este planteamiento "ideal" a la que tiene un déficit de gasto mayor en relación al que le correspondería de acuerdo con este mecanismo de solidaridad máxima. Como adelanto, no se trata de pretender que se instaure realmente ese mecanismo de solidaridad, sino de ver qué Comunidades se alejan más de él.

Quizás no sorprenda a estas alturas que las Comunidades más "insolidarias" son Navarra, el País Vasco y Cataluña, en las que el gasto autonómico es 75, 41 y 27 puntos porcentuales mayor que el que correspondería según el índice ideal que comentábamos antes. Muy cerca de estas 3, también La Rioja, con una diferencia de 26 puntos porcentuales.

Tras este grupo, la mayoría de las Comunidades autónomas se apartan menos de 15 puntos porcentuales por arriba o por abajo de ese "ideal":

Aragón: 14 puntos por arriba.

Islas Baleares: 11 puntos por arriba.

Cantabria: 7 puntos por arriba.

Comunidad de Madrid: 3 puntos por arriba.

 

Y, ahora, ya por debajo del gasto ideal:

Asturias (4 puntos).

Comunidad Valenciana (6 puntos).

Castilla y León (7 puntos).

Extremadura (11 puntos).

Galicia (11 puntos).

Castilla-La Mancha (14 puntos).

E, igual que teníamos cuatro comunidades que destacaban por "insolidarias" (Navarra, País Vasco, Cataluña y La Rioja), hay tres que destacan por tener un gasto autonómico significativamente inferior al que les correspondería de acuerdo con su renta per cápita y asumiendo una solidaridad ideal entre Comunidades Autónomas:

Región de Murcia (31 puntos por debajo).

Canarias (36 puntos por debajo)

Andalucía (49 puntos por debajo).

Como he ido reiterando, no se trata de defender ese mecanismo de solidaridad "máxima"; pero sí de constatar que existen diferencias significativas entre Comunidades Autónomas y que, quizás no por casualidad, las dos con régimen foral y Cataluña destacan por tener un gasto autonómico significativamente superior al que les correspondería de acuerdo con la renta per cápita de la Comunidad Autónoma y teniendo en cuenta la necesidad de establecer mecanismos de solidaridad entre unos y otros territorios. Si estos mecanismos existen en la Comunidad Europea, ¿cómo no habría de haberlos dentro de lo que todavía es un único país?

Creo que este tipo de debates han de ser abordados sin apriorismos. De los datos creo que resulta que existen desequilibrios mayores de los deseables, tanto en lo que se refiere a la renta per cápita como en el gasto autonómico per cápita. Plantear, por ejemplo, que el gasto autonómico per cápita haya de moverse necesariamente en una franja que vaya del 90% del gasto per cápita medio al 110% del gasto per cápita medio no me parecería descabellado, y conduciría a que necesariamente aumentara el gasto per cápita en Andalucía y en Madrid, ambas Comunidades por debajo del 90% del gasto autonómico medio por persona; y disminuyera en:

Navarra: 159% del gasto medio.

La Rioja: 122% del gasto medio.

Extremadura: 122% del gasto medio.

País Vasco: 120% del gasto medio.

Cantabria: 115% del gasto medio.

Cataluña: 114% del gasto medio.

Castilla-La Mancha: 111% del gasto medio.

De igual forma, también podría establecerse un límite al gasto autonómico. Comenzaba indicando la relevancia de éste en tanto en cuanto son las Comunidades Autónomas las que gestionan servicios públicos de la importancia que tienen la sanidad y la educación. Esto podría llevarnos a pensar que el aumento del gasto tendría, al menos, el efecto positivo de mejorar esto servicios; sin embargo, no se observa esta correlación, tal y como veremos a continuación.

III. El gasto en educación

En lo que se refiere a educación, si comparamos los resultados del informe PISA con el gasto autonómico de las Comunidades veremos que las Comunidades que más gastan no obtienen mejores resultados. Se podrá decir que lo que hay que examinar es la inversión específica en educación (y lo haremos también); pero la idea que se quiere adelantar aquí es la de que no puede justificarse de manera general un aumento del gasto autonómico con el argumento de la relevancia de los servicios públicos que gestiona; puesto que lo que sucede en la práctica es que este aumento de gasto no redunda en la mejora de estos servicios.

En este cuadro pueden verse los resultados de las pruebas PISA por Comunidades Autónomas. En él están ordenadas las Comunidades de mejores resultados (Castilla y León) a peores resultados (Canarias).

Cuadro 5

Como puede comprobarse, el resultado no se corresponde con el gasto per cápita de cada Comunidad Autónoma. La Comunidad que, con diferencia, tiene un mayor gasto per cápita, Navarra, está situada en el puesto octavo en cuanto a resultados. Quien está primero en cuanto a resultados (Castilla y León), es la quinta Comunidad por la cola en cuanto a gasto per cápita. La segunda en cuanto a gasto per cápita, Extremadura, se sitúa en el decimosegundo puesto en cuanto a resultados. Casi la única coincidencia que nos encontramos es la de Andalucía, que es segunda por la cola tanto en cuanto a gasto per cápita como en cuanto a resultados.

Esto se podrá apreciar mejor en el siguiente gráfico, que refleja la diferencia existente entre los resultados obtenidos en el informe PISA en cada Comunidad Autónoma (medidos como relación entre los resultados de la Comunidad Autónoma y la media española) y el gasto autonómico per cápita, identificado también como la relación entre el gasto de la Comunidad Autónoma y la media española. Así, por ejemplo, a la Comunidad de Madrid le corresponde un valor positivo de 0,27 porque sus resultados en PISA representa un 1,04 de la media nacional (497,67 para Madrid, cuando la media nacional es de 477,33), mientras que su gasto autonómico per cápita es de tan solo un 0,77 de la media nacional (3796 euros anuales en Madrid frente a 4947, que es la media española. En el lado contrario, por ejemplo, a Navarra le corresponde un valor negativo de 0,57, ya que su gasto autonómico per cápita es 1,59 veces el gasto medio de España, mientras que sus resultados en PISA se sitúan ligeramente por debajo de los de Madrid (1.03).

Cuadro 6

Si del conjunto del gasto autonómico pasamos al gasto específico en educación, la situación no cambia en sus grandes líneas, tal y como muestra el gráfico siguiente:

Cuadro 7

Como vemos, las Comunidades que están situadas en los primeros y últimos lugares coinciden básicamente. Las dos primeras siguen siendo la Comunidad de Madrid y Asturias y en la parte de atrás Extremadura, País Vasco y Navarra se intercambian sus posiciones. El cambio quizás más significativo es del de Andalucía, que de estar en los primeros puestos cuando consideramos el gasto total, pasa a estar en la parte de atrás cuando consideramos solamente el gasto en educación. En el caso de Cataluña, sin embargo, de estar en los últimos lugares cuando se considera el gasto total, pasa a estar mejor situada cuando se considera tan solo el gasto en educación; lo que se relaciona directamente, obviamente, con el peso que tiene el gasto de educación en el total del gasto. En aquellas Comunidades en las que el peso de esta partida es mayor, salen beneficiadas cuando se considera el total del gasto; en aquellas en las que la partida de educación es menos importante, les beneficia considerar solamente la relación entre esta partida y los resultados obtenidos.

Sea como fuere, el caso es que no puede establecerse una relación directa entre un mayor gasto y unos mejores resultados, lo que no deja de ser contraintuitivo; pero los números no mienten.

Por otra parte, tampoco puede establecerse una correlación entre renta per cápita del conjunto de la Comunidad y resultados; pues de las Comunidades con rentas per capital más altas tan solo una se sitúa en los primeros lugares (Madrid), mientras que otras dos con rentas muy altas, el País Vasco y Navarra, se ubican en los últimos lugares junto a la segunda comunidad con la renta per cápita más baja, Extremadura, que se encuentra por encima tan solo de Andalucía

IV. El gasto en sanidad

Si de la educación pasamos a la sanidad es probable que nos encontremos con la misma falta de correlación entre grado de éxito y nivel de gasto. Ciertamente, medir el grado de éxito de un sistema sanitario es un asunto complejo; pero en este blog se trata de plantear hipótesis inconclusas; así que para ello me ocuparé de un solo índice en relación a la eficiencia del sistema sanitario: el tiempo de espera medio para una consulta. Es un dato que publica el Ministerio de Sanidad y que alguna pista nos puede dar.

Cuadro 8

A partir del dato del tiempo medio de espera para una consulta en cada Comunidad Autónoma podemos calcular el tiempo medio de espera para el conjunto de ellas y, sobre ese dato, determinar en qué posición se encuentra cada Comunidad Autónoma respecto a la media nacional.

Cuadro 9

Cuadro 10

Estos índices muestran una correlación mayor entre gasto autonómico y buenos resultados en el sistema sanitario (a partir, por supuesto, del limitado indicador que estamos considerando dado el carácter tentativo de la entrada) que lo que observábamos en educación. En los primeros lugares se encuentran varias Comunidades con un alto gasto per cápita (País Vasco y La Rioja); mientras que en los últimos lugares aparecen dos Comunidades con un bajo nivel de gasto autonómico (Andalucía y Canarias); pero de nuevo nos encontramos con que en uno de los primeros puestos en cuanto a eficiencia del sistema sanitario se encuentra la Comunidad Autónoma con un menor gasto per cápita (Madrid), que la Comunidad con un mayor gasto autonómico es la tercera por la cola en cuanto a eficiencia (Navarra) y que la sexta Comunidad por gasto per cápita (Cataluña) es la cuarta por la cola en cuanto a eficiencia.

Lo anterior, sin embargo, todavía no nos permite establecer una relación entre el gasto y el éxito del sistema. Para llegar a esto partiremos de un "índice de eficiencia" que se define por dividir el tiempo de espera medio de la Comunidad Autónoma por el tiempo medio para el conjunto de España, que resulta de dividir la suma de los correspondientes a cada una de las Comunidades Autónomas entre 17.

Cuadro 11

Si ahora comparamos este índice de éxito del sistema sanitario con el gasto per cápita en cada Comunidad Autónoma vemos que la forma en que se aprovecha el gasto es tremendamente desigual.

Cuadro 12

Aquí puede verse, por ejemplo, como con unos niveles de gasto no muy alejados entre sí, los resultados de Castilla-La Mancha, por una parte, y Castilla y León, por la otra, son muy diferentes; o cómo Madrid, con un gasto inferior al de Andalucía, consigue resultados mucho mejores que esta última Comunidad Autónoma; o cómo Cataluña, con un gasto muy elevado, tiene resultados peores que Comunidades con un gasto mucho menor. Estas diferencias pueden visualizarse en un gráfico en el que las Comunidades se ubican en función de la diferencia existente entre su índice de éxito -respecto a la media nacional- y su nivel de gasto -también respecto a la media de toda España. Sería el siguiente:

Cuadro 13

Al igual que hicimos en relación a la educación, vamos a considerar ahora ya no el gasto autonómico total, sino el gasto dedicado específicamente a Sanidad.

Cuadro 14

Cuadro 15

Como puede apreciarse, hay algunas diferencias significativas respecto al cuadro núm. 13. Al igual que habíamos visto en el apartado de educación, estas diferencias se vinculan a la presencia que tenga la partida considerada (aquí, sanidad) en el conjunto de los presupuestos. Aquellas Comunidades Autónomas en las que las que la Sanidad tenga un peso menor estarán mejor situadas en este cuadro que en el 13. En caso contrario, será este el lugar en el que hallen una mejor posición.

De acuerdo con esto, vemos que La Rioja gana posiciones (lo mismo le sucedía en el ámbito de educación), lo que indica que, por las razones que sean, ni la educación ni la sanidad son tan prioritarias en esta Comunidad como lo son en otras. Cataluña también gana muchas posiciones cuando se considera únicamente el gasto sanitario, lo que llevaría a entender que lo comparativamente poco que esta Comunidad Autónoma dedica a sanidad se gestiona de mejor forma que en otras Comunidades Autónomas, o bien que existe un contexto que facilita la gestión de la sanidad (por ejemplo, en Cataluña hay una red de sanidad privada muy densa, seguramente superior a la que existe en otras Comunidades Autónomas).

Por el lado contrario, hay Comunidades Autónomas que empeoran significativamente su posición en este cuadro respecto al núm. 13 (Asturias, Baleares o Galicia, por ejemplo). Esto nos estaría indicando que en estas Comunidades Autónomas el peso del gasto sanitario es superior al de otras partidas.

V. Conclusión

Probablemente no haya tema más importante ahora mismo en España que el de la estructura territorial, porque de esa estructura dependen servicios como la educación y la sanidad.

Me parece que deberíamos todos trabajar para que tanto la organización como la financiación de las Comunidades Autónomas se orientaran a conseguir lo mejor para el conjunto de los ciudadanos; y para eso examinar la distribución de ese gasto, el funcionamiento de los mecanismos de solidaridad y la eficiencia en la atribución de recursos es esencial.

Pese a lo que pudiera intuirse, no está claro que el aumento de la financiación autonómica redunde en una mejora de los servicios públicos esenciales; y ni siquiera la asignación de partidas presupuestarias más elevadas a esos servicios públicos conduce a una relación lineal entre aumento del gasto y mejora del servicio.

El dinero es un bien escaso, las tareas que hay que acometer son muchas y no estamos para despilfarros. Estaría bien dejar de lado la asunción simple de que cuanto más dinero se transfiera a las Comunidades Autónomas, mejor y comenzáramos a pensar en qué forma podemos convertir ese dinero, que es de todos, en una mejor calidad de vida para todas las personas.

El dictamen de la Comisión de Venecia sobre la amnistía

SUMARIO: I. Introducción. II. Requisitos de una ley de amnistía: 1. Constitucionalidad. 2. Fin legítimo. 3. Acuerdo amplio. 4. Diálogo rico y profundo. III. La ley de amnistía pactada entre socialistas y nacionalistas: 1. Cuestiones de forma y procedimiento. 2. Adecuación de la ley al fin perseguido y prohibición de amnistías ad personam. 3. Ámbito de aplicación temporal y material. 4. Amnistía y delitos específicos (terrorismo y malversación). 5. Amnistía y jueces. 6. Comisiones de investigación y jueces. IV. Conclusión. 

I. Introducción

El dictamen de la Comisión de Venecia sobre la ley de amnistía que se está tramitando en España es un documento de una enorme relevancia, pues da la oportunidad a la Comisión de pronunciarse manera extensa sobre la compatibilidad de las leyes de amnistía con el Estado de Derecho; una cuestión difícil que, hasta ahora, no había sido desarrollada con la profundidad y detalle que se hace en este informe. La Comisión de Venecia, aunque se pronuncia en relación a una consulta formulada por el Senado español, escribe para todo el mundo, pues el punto de vista de la Comisión es relevante no solamente en Europa, sino también fuera de ella.

Por supuesto, el informe también es relevante para la concreta ley que se está tramitando en España, pero la valoración del dictamen ha de hacerse teniendo en cuenta esta doble dimensión del mismo (particular y general); lo que permite entender mejor el sentido de la opinión emitida.

Decía antes que la determinación de la compatibilidad entre las leyes de amnistía y el Estado de Derecho no es fácil, puesto que las amnistías suponen la derogación de la norma para categorías específicas de individuos, lo que puede vulnerar la igualdad ante la ley; además, deja sin efectos sentencias judiciales e impide la persecución de delitos, lo que, inicialmente, no se compadece excesivamente con el derecho a la tutela judicial, en el que se incluye el derecho a la ejecución de las sentencias. Ahora bien, pese a lo anterior, no era esperable que la Comisión de Venecia concluyera que las leyes de amnistía son incompatibles con el Estado de Derecho, puesto que la amnistía es una medida contemplada en varias constituciones de países europeos y, a nivel internacional, se ha considerado -con límites y condiciones- como una herramienta útil, junto con otras, en la resolución de determinados conflictos. La Comisión de Venecia, siguiendo esta línea admite que las leyes de amnistía, en sí, no son incompatibles con el Estado de Derecho. Cuestión distinta son las condiciones que han de cumplir esas leyes de amnistía. El dictamen en relación a la ley española permite a la Comisión entrar en detalles, tal y como veremos inmediatamente.

II. Requisitos en una ley de amnistía

1. Constitucionalidad

El primer requisito de la amnistía es que debe ajustarse a las previsiones de la Constitución del país (núm. 61 del informe). Ninguna novedad, puesto que es una constante en los informes de la Comisión de Venecia  la exigencia de respeto a la norma superior del ordenamiento. La Comisión de Venecia no entrará, en principio, en el análisis de la compatibilidad o contrariedad de una ley o medida con la Constitución, puesto que esto corresponde hacerlo a las autoridades del país de que se trate; pero no deja de indicar que si esa contradicción existe, la ley no estará respetando los principios esenciales del Estado de Derecho. Es decir, la Comisión de Venecia, sin entrar -en principio- en la adecuación constitucional de la norma, sí que afirma que los principios básicos del Estado de Derecho, cuyo cumplimiento sí es competencia de la Comisión, exigen esa adecuación.

Al indicar que la Comisión de Venecia no entra en el estudio de la concreta compatibilidad o contrariedad de la norma nacional con la Constitución del país, he insistido que esta negativa al análisis específico se produce "en principio"; esto es, hay casos en los que la Comisión sí entra en ello. Por ejemplo, en el dictamen emitido en el año 2014 sobre el referéndum de secesión en Crimea indicó lo siguiente:

"14. Dado que el artículo 134 de la Constitución de Ucrania define a Crimea como una parte constituyente de Ucrania e inseparable de ésta, la secesión de Crimea requeriría la reforma de la Constitución de Ucrania. (...)

15. Es, por tanto, claro que la Constitución de Ucrania prohíbe un referéndum local que pueda alterar el territorio de Ucrania".

Cuando la contrariedad (o compatibilidad) es clara, la Comisión de Venecia no dejará de indicarlo. En el caso de España, sin embargo, no existe previsión constitucional sobre la amnistía; como es conocido y destaca la Comisión de Venecia. La ausencia en sí ya es significativa, puesto que siendo la amnistía una medida excepcional que, como se ha adelantado, pone en cuestión principios básicos del Estado de Derecho (igualdad, prohibición de la arbitrariedad, seguridad jurídica, tutela judicial), seguramente lo más razonable es que exista una regulación sobre la misma que dote de seguridad jurídica a la adopción de la medida; lo que no impide en que existan países en los que, aún en ausencia de previsión constitucional, se admite la posibilidad de la amnistía (núm. 46 del dictamen).

En España, sin embargo, ni existe previsión constitucional ni consenso sobre la constitucionalidad de la amnistía. En estas circunstancias, lo razonable es resolver el tema en la propia Constitución, introduciendo una regulación sobre la figura; una regulación que tanto puede ir en la dirección de admitirla como en la de prohibirla; y si se trata de lo primero (admisión) regulando la forma y condiciones en que puede operar. El dictamen de la Comisión de Venecia apunta en esta línea (núm. 93).

La llamada a una regulación constitucional de la amnistía es relevante. Tal como veremos, el carácter excepcional de la amnistía solamente puede legitimarse en un amplio consenso; pero si ese consenso no existe ni siquiera en la posibilidad constitucional misma de una medida así, ¿qué estamos haciendo? Una actuación leal implicaría que, planteada por algunos la conveniencia de la amnistía, se abriera un debate sobre la regulación constitucional de la misma. Sería un debate interesante, y lo que se ha discutido en los últimos meses, además del dictamen de la Comisión de Venecia, aporta elementos relevantes para el mismo. Pese a que mi posición inicial es la de oposición a una medida como la amnistía no rechazaría una regulación constitucional de la misma que incluyera medidas adecuadas de garantía y que reservara la concesión de amnistías a situaciones excepcionales. Ese sería un debate legítimo que podríamos tener en España y que enriquecería nuestra convivencia. Sucede, sin embargo, que este debate no será porque a quienes quieren imponer la impunidad a los delincuentes de 2014, 2017 y 2019 no les interesa la racionalidad y la lealtad, pues son conscientes de que no obran por el interés general, sino por uno particular.

No quiero, sin embargo, detenerme en lo anterior, porque mi propósito es comentar lo que puede extraerse del dictamen de la Comisión de Venecia, y en este punto me quedo con la necesidad de claridad constitucional en relación a la admisibilidad y, en su caso, requisitos de la amnistía.

2. Fin legítimo

Tal y como destaca el dictamen de la Comisión de Venecia, las amnistías son medidas excepcionales que establecen privilegios legales que rompen la igualdad entre las personas y para evitar que se conviertan en medidas arbitrarias han de perseguir un fin legítimo (núm. 80 del dictamen). Añade, además, que cuanto más radicales sean las amnistías, más legítimo ha de ser el fin. Este es un punto nuclear en las amnistías en general y también en la amnistía de los socialistas.

La necesidad de un fin legítimo se explica por la propia naturaleza de la amnistía. Si se trata de dejar de dejar sin efecto el Derecho, privar de satisfacción a las víctimas y amparar a los delincuentes deberá ser por una buena razón. No podemos descartar de manera absoluta que se den circunstancias que aconsejen una actuación tan radical como una amnistía; pero deberíamos siempre verla como una figura que será necesario justificar de manera exhaustiva. La finalidad de la amnistía es lo que podrá, en su caso, justificar su existencia.

Si ahora volvemos a la amnistía que se está tramitando en España, hay que comenzar diciendo que es obvio que la finalidad real de la amnistía es conseguir los votos de Junts para que el partido socialista mantenga la presidencia del gobierno. Podemos querer engañarnos todo lo que queramos; pero la amnistía que era contraria a la Constitución el 22 de julio, pasó a ser concorde con la Constitución y una necesidad para recuperar la convivencia cuando el día 23 Sánchez echó cuentas y vio que necesitaba los votos de un huido de la justicia para gobernar. Esta es la cruda realidad y no es en absoluto irrelevante tenerlo en cuenta; porque en este caso el motivo espúreo contamina toda la ley, tal como ha indicado Jesús Villegas.

Ahora bien, en la exposición de motivos de la ley no se han atrevido a hacer constar el motivo real de la medida, y lo han sustituido por la normalización institucional, política y social en Cataluña. Ahora bien, la Comisión de Venecia llama la atención sobre el hecho de que el propósito de la ley ha de ser real y no meramente formal. Esto es, ha de verificarse que la amnistía es el instrumento adecuado para conseguir el fin perseguido. El dictamen no se detiene aquí, sino que añade que la profunda división existente en España no se corresponde con el propósito de la ley (núms. 80 y 127 del dictamen).

El razonamiento del informe es nítido: si el propósito de la ley es la reconciliación, ¿cómo es posible que se esté produciendo la división que observamos en la sociedad española a todos los niveles? Podría ser que la amnistía no fuera, precisamente, el instrumento adecuado para esa reconciliación. Obviamente, la Comisión de Venecia no puede ir más allá; pero no deja de señalarlo y, además, vincularlo a otro elemento esencial del dictamen: la necesidad de que la amnistía refleje un acuerdo amplio entre las fuerzas políticas y en la sociedad.

3. Acuerdo amplio

De acuerdo con lo que hemos visto, un amplio acuerdo en favor de la amnistía es un indicio de la realidad del fin de reconciliación que pretende. No es extraño, por tanto, que en el informe de la Comisión de Venecia se insista en que la medida debería ser aprobada por una mayoría que fuera más allá de la absoluta en el Congreso que requieren las leyes orgánicas. De hecho, las conclusiones del dictamen concluyen con esta llamada a la búsqueda de una mayoría mayor que la que actualmente sustenta la norma (núm. 127 del informe).

La búsqueda de esta mayoría sería aún más necesaria si se tiene en cuenta que no hay previsión constitucional en relación a la amnistía y que, por tanto, se está haciendo uso de una vía, la Ley Orgánica, que no está específicamente prevista para la adopción de medidas como ésta (vid. núm. 78 del dictamen). Sin previsión constitucional al respecto, con dudas sobre la adecuación de la medida a la Constitución, habiendo provocado una fuerte división en la sociedad y sin que exista un trámite predeterminado para la norma, que se pretenda su aprobación prácticamente por la mínima mayoría que prevé la ley resulta desconcertante cuando, por su carácter excepcional requeriría, como se ha indicado, un amplio acuerdo.

En este sentido, no es irrelevante que la ley pretenda ser aprobada contando únicamente con el apoyo del Congreso y enfrentándose al veto del Senado. El informe de la Comisión de Venecia no entra en ello; pero es un elemento relevante del contexto en el que se fragua la norma. Tratándose de una ley que pretende resolver un conflicto territorial, será vetada por el Senado, que es la Cámara de representación territorial. En esas condiciones, ¿cómo se pretende que tenga apariencia de norma de reconciliación y no de lo que es, una norma que divide a la sociedad?

No es extraño, por ello, que en el dictamen se insista en la necesidad de buscar un acuerdo amplio para la aprobación de la ley. Al gobierno le ha faltado tiempo para, sobre esa base, dar a entender que el informe lo que le reclama al PP es que apoye al gobierno (o al partido socialista, no hay ya distinción entre ambos) en su propósito de sacar adelante la ley de amnistía. El planteamiento supone o una defectuosa comprensión del informe o la intención de engañar a la opinión pública; y como la buena fe ha de presumirse, atribuiremos a la deficiente comprensión lectora de quienes nos gobiernan el que extraigan semejante conclusión del informe. La realidad, sin embargo, es completamente diferente.

El punto de partida es entender que la Comisión de Venecia no se pronuncia sobre si la amnistía es o no conveniente. A la Comisión de Venecia, en principio, tan bien le parecerá que se apruebe una ley de amnistía como que no se apruebe. Lo que nos indica es qué condiciones han de darse para que si la ley se aprueba, ésta sea acorde con las exigencias del Estado de Derecho. Es decir, no mantiene que sea conveniente que todas ellas concurran para que así la ley pueda ser aprobada, sino que si no concurre alguna de ellas la ley no debería ser aprobada, que es una cuestión diferente.

De acuerdo con esto, la llamada al diálogo y a una mayoría amplia lo que nos indica es qué condiciones tienen que darse para que la ley se enmarque en las exigencias que se derivan del Estado de Derecho. Si esas condiciones no concurren lo correcto sería no aprobar la ley. De esta forma, ninguna obligación recae sobre el PP en apoyar la ley si considera que ésta no es una buena para el interés general. Es el PSOE quien tendría que buscar el apoyo del PP porque la consecuencia de no conseguirlo es que no se darían los requisitos que la Comisión de Venecia considera que deberían concurrir en la aplicación de la ley.

Lo que sí que podría exigirse es que hubiera una disposición a ese diálogo, y eso se conecta con otro de los requisitos que se derivan del dictamen de la Comisión de Venecia: la necesidad de que el proceso de aprobación de la ley se realice en el marco de un diálogo amplio y profundo en la sociedad y entre las fuerzas políticas. Lo vemos a continuación.

4. Diálogo rico y profundo

El dictamen deja claro que una ley de la transcendencia que tiene una amnistía debe ser fruto de un diálogo profundo entre fuerzas políticas y con intervención de los interesados (núms. 78, 92 y 127 del informe). Es por esto que el procedimiento de urgencia elegido para la aprobación de la ley no es adecuado (núm. 79 del dictamen). Solamente este motivo debería ser suficiente para retirar la ley que actualmente se está tramitando y volver a empezar; en este caso, mediante un procedimiento ordinario; pero, idealmente, tras un período de diálogo entre las fuerzas políticas y en la sociedad que condujera a un consenso que justificara una ley como la ley de amnistía.

Ese diálogo previo pasaría, como ya he indicado en el número 1 de este epígrafe, por una regulación constitucional de la amnistía. Esa regulación podría implicar la prohibición expresa de la medida (lo que pondría fin al debate de una hipotética ley de amnistía) o su regulación en determinadas condiciones y circunstancias. Desde mi perspectiva sería más interesante lo segundo, ya que la amnistía puede ser una medida adecuada, como se reconoce internacionalmente, en la resolución de conflictos que hayan llegado a dividir a la sociedad y en el marco de los cuales se hayan producido crímenes respecto a los que el conjunto de la sociedad considere que ha de pasarse página.

Esa reforma constitucional tendría que establecer el procedimiento de aprobación de una ley de amnistía y los límites a la misma. Siguiendo las recomendaciones de las propia Comisión de Venecia podría establecerse que la ley exigiera la aprobación por una mayoría amplia (tres quintos, por ejemplo) en las dos Cámaras legislativas; pudiendo incluirse también la previsión de la necesidad de someterla a referéndum si así lo solicitan una décima parte de los diputados o senadores (en forma parecida a lo que se exige para la reforma constitucional). Debería también establecerse que no podrían amnistiarse delitos sobre los que existe una obligación internacional de persecución y que, en cualquier caso, debe delimitarse de manera precisa el ámbito temporal y material de la amnistía, así como las circunstancias que deberían concurrir para ser beneficiario de la misma.

Resuelto, en su caso, el tema de la constitucionalidad de la amnistía, y entrando ya en la concreta amnistía que nos ocupa, sería necesario el establecimiento de mecanismos de justicia transaccional (núm. 92 del dictamen), con audiencia de las víctimas y asunción de responsabilidades por quienes van a ser amnistiados. En ese marco debería hacerse una investigación profunda sobre los hechos de 2017, de tal manera que la amnistía no fuera olvido sino reconciliación. Sin esa fase previa, no se cerraría ninguna herida, sino que, simplemente, seguiría pudriéndose la convivencia.

Solamente tras haber superado las fases anteriores se estaría en condiciones de entrar en el análisis concreto de la, en su caso, ley de amnistía. ¿Estaría dispuesto el PSOE a asumir este diálogo, este procedimiento democrático de resolución de los conflictos? A la vista está que no. Y el resultado es que la ley que se está tramitando en absoluto responde a los estándares de la Comisión de Venecia, como veremos en el siguiente epígrafe.

III. La ley de amnistía pactada entre socialistas y nacionalistas

1. Cuestiones de forma y procedimiento

De lo que hemos visto hasta aquí resulta que la ley de amnistía que se está tramitando no se ajusta a las exigencias de procedimiento que exige la Comisión de Venecia. Advierto, antes de concretarlo, que para quien piense que las cuestiones procedimentales son secundarias se equivoca completamente. La democracia es, ante todo, un procedimiento, por lo que el incumplimiento de los requisitos sobre cómo ha de tramitarse la ley son esenciales; y la ley socialnacionalista de impunidad los incumple casi todos.

Así, como hemos visto, no hay apoyo constitucional a la amnistía; lo que en sí no sería un problema si hubiera consenso en la adecuación de la norma a la Constitución y sobre el procedimiento que debería seguirse para su tramitación, cosa que que aquí no concurre. De todas formas, sin embargo, siempre se podrá decir aquí que la cuestión de la constitucionalidad será decidida por el Tribunal Constitucional; pero, sea cual sea la decisión de este órgano, no cambiarán las dudas (el debate) que ahora tenemos y que no resulta lo más adecuado para una ley que ha de buscar la reconciliación y no la división.

Con independencia de lo anterior, la Comisión de Venecia deja claro que los trámites de urgencia no son adecuados para una ley como la de amnistía y que es preferible tramitarla como proyecto de ley (y no como proposición de ley) ya que así se incluyen informes de órganos como el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial, lo que contribuye a enriquecer el debate (núm. 127).

2. Adecuación de la ley al fin perseguido y prohibición de amnistías ad personam.

Aparte de las cuestiones formales y de procedimiento, el informe plantea dudas sobre la adecuación de la ley al propósito que formalmente la anima. Tal y como se ha indicado, la profunda división existente no se corresponde con una ley que busca la reconciliación.

El informe, además, se detiene en otro aspecto relevante: las amnistías no pueden ir dirigidas a resolver la situación de personas concretas. Sin embargo, existen dudas razonables de que no sea esto lo que se está pretendiendo. El núm. 97 del dictamen es muy significativo. En él, tras recordar que las amnistías no pueden diseñarse para proteger a personas en concreto, añade que "la reciente extensión del ámbito temporal de la amnistía en dos meses, sin justificación alguna, plantea dudas respecto a ello". Esta reciente extensión del ámbito de aplicación temporal de la ley aparece en otros puntos del dictamen, y es un indicio de que la amnistía no responde a un interés general, sino que intenta cubrir a personas específicas, modificándose la ley a petición de las propias personas beneficiarias de ella. Obviamente, la Comisión de Venecia no puede decir esto con la claridad con la que aquí lo expongo; pero es obvio que se trata de una ley pactada entre el gobierno (beneficiado por los votos de Puigdemont) y el propio Puigdemont (beneficiario de la amnistía). La Comisión de Venecia, sin entrar en el caso concreto -para lo que no tiene ni competencia ni capacidad- deja claros cuáles han de ser los elementos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de valorar la legitimidad de la medida. Si existen dudas sobre si se trata de una ley hecha a la medida de concretos delincuentes no estaremos ante una amnistía legítima; y no creo que nadie pueda poner en duda de que es esa, precisamente, la naturaleza de la norma.

3. Ámbito de aplicación temporal y material

Incluso aunque no existiera esa vinculación entre el ámbito temporal de la amnistía y la intención de amparar a concretos individuos, la extensión en el tiempo y en cuanto a la materia de la ley no es adecuada desde la perspectiva de los estándares que exige el respeto al Estado de Derecho. Así, la Comisión de Venecia recomienda reducir el ámbito de aplicación temporal de la ley y concretar el ámbito material (núm. 96 del dictamen), evitando expresiones genéricas como "actos cometidos con intención de reivindicar o procurar la secesión o independencia de Cataluña" o los "actos cometidos con la intención de convocar, promover o procurar la celebración de las consultas que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017" o las cláusulas generales que abundan tanto en la ley (núm. 97 del dictamen).

En lo que se refiere al ámbito temporal, también se indica que es demasiado extenso; además, es necesario establecer los adecuados vínculos de causalidad entre los actos amnistiados y las razones por las que se amnistían, puesto que en la redacción actual podrían dar cobertura a actos que nada tienen que ver siquiera con el propósito formal de la norma (vid. el núm. 97 del dictamen). Esta necesidad de vinculación entre las actuaciones amnistiadas y los objetivos que aparentemente busca la amnistía vuelve a aparecer al considerar la proyección de la ley sobre categorías específicas de delitos; lo que examinaremos a continuación.

4. Amnistía y delitos específicos (terrorismo y malversación)

El Senado había preguntado específicamente sobre la inclusión en la ley de amnistía de los delitos de terrorismo y de corrupción; por lo que el informe de la Comisión de Venecia se ocupa de manera específica de ellos. En lo que se refiere al delito de terrorismo, dadas las modificaciones introducidas durante la tramitación de la ley, el informe final se aparta significativamente del documento de trabajo filtrado hace unos días, y que había analizado el texto inicial de la proposición de ley, y no la versión actual de la ley, resultado de los últimos pactos entre los socialistas y Puigdemont.

En lo que se refiere a los actos de terrorismo, la Comisión de Venecia recuerda que la ley no sería compatible con los estándares internacionales si incluyera violaciones graves de los derechos humanos. No va más allá el dictamen; pero hay que tener en cuenta que, en la redacción actual de la ley, las violaciones graves de derechos humanos como consecuencia de actos terroristas están cubiertas por la amnistía cuando esa vulneración no se han producido de forma intencionada (art. 2.c de la ley). Quizás sea más interesante aún que en la n. 52 del Dictamen se indica que la Comisión Europea considera que ese precepto de la ley ampara que queden cubiertos por la amnistía delitos que están incluidos en la Directiva 2017/541, relativa a la lucha contra el terrorismo.

Hay que recordar que la Comisión de Venecia, igual que no es competente para verificar la adecuación a la Constitución de los textos que se le someten, tampoco lo es para controlar su compatibilidad con el Derecho de la UE. Son las instituciones de la Unión las que han de ocuparse de la adecuación del derecho nacional con el de la UE. Ahora bien, la Comisión sí puede dejar constancia de las consideraciones que hagan estas instituciones; porque, dada la obligación de que el Derecho nacional se ajuste al de la Unión, una vulneración de éste sería también una quiebra del Estado de Derecho, en tanto que éste exige que las normas se ajusten a lo establecido en aquellas que tienen primacía sobre ellas. Dado que el Derecho de la Unión goza de esta primacía en relación al Derecho interno de los Estados, cuando estos se apartan de lo que exige aquel se quiebra también el principio de legalidad.

En lo que se refiere al delito de malversación, la Comisión de Venecia advierte de la necesidad de establecer un vínculo claro entre los actos amnistiados y las razones expuestas para dicha amnistía. Es decir, si el fundamento de la amnistía es conceder impunidad a quienes organizaron las consultas de los años 2014 y 2017 es necesario limitar el alcance de ésta impunidad a los actos que se conecten de manera significativa con dichas consultas, evitando interpretaciones menos precisas, que serían contrarias al principio de igualdad ante la ley (núm. 97 del dictamen).

Aquí, de nuevo, hay que recordar que las afirmaciones de las Comisión de Venecia no prejuzgan la bondad de la amnistía en sí. Esto es, de que exija una vinculación estrecha con las consultas para que pudiera justificarse la aplicación de la amnistía, no se deriva que deban amnistiarse los actos de malversación relativos a dichas consultas. En este punto la Comisión plantea lo que sería exigible desde la perspectiva del Estado de Derecho si se dieran las circunstancias que convertirían en legítima la amnistía y que han sido examinadas en epígrafes anteriores. Las indicaciones de la Comisión de Venecia sobre la inclusión en la amnistía de ciertos delitos específicos operan para el supuesto de que se den las condiciones generales que convertirían en legítima la amnistía.

5. Amnistía y jueces

Queda por examinar el papel de la amnistía en relación a los jueces. Hay quien defiende que la amnistía en sí es incompatible con la división de poderes en tanto en cuanto supone dejar sin efecto sentencias judiciales firmes e impedir la investigación judicial de delitos. Entiendo que desde una perspectiva constitucional esto es así; pero la Comisión de Venecia no puede entrar en este razonamiento puesto que, como se ha señalado, lo que diga en su dictamen sobre la amnistía ha de servir para todos los países, incluidos aquellos que contemplan de manera expresa la amnistía en sus constituciones. Un rechazo universal de la amnistía no es posible; y el informe no lo introduce. Al contrario, dice que la afectación a decisiones judiciales es una consecuencia necesaria de la amnistía (núm. 104 del dictamen). Sin extenderse mucho más en ese punto, concluye que, por tanto, la amnistía en sí misma no supone un ataque a la separación de poderes.

Obviamente, este es el punto que quiere subrayar el gobierno y sus opinadores afines, quienes, a partir de él, pretenden mantener que el dictamen avala la ley, olvidando todo aquello en lo que el texto se aparta de las recomendaciones de la Comisión de Venecia, y que se ha comentado en los epígrafes precedentes. Mi impresión es que no había muchas posibilidades de que la Comisión de Venecia dijera aquí algo diferente de lo que finalmente recoge el informe final; aunque no puedo dejar de señalar que la doctrina en este punto de la Comisión de Venecia podría plantear algún problema. Lo examinamos a continuación.

El problema vendría de que el derecho a la ejecución de las sentencias forma parte del derecho de acceso a los tribunales que recoge el art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Sentencias del TEDH Hornsby c. Grecia de 19 de marzo de 1997 y Saffi v. Italia, de 28 de julio de 1999). La existencia de este derecho implica que privar de los efectos de una sentencia judicial puede suponer una vulneración de un derecho fundamental, por lo que la afirmación de que ha de admitirse como consecuencia de la amnistía que pierdan su eficacia sentencias judiciales debería ser objeto de algún matiz; un matiz que tendría que centrarse -a mi juicio- en la relevancia y realidad de la finalidad perseguida por la amnistía. Es decir, la limitación de un derecho fundamental como es el de acceso a la justicia podría estar justificado solamente cuando existan razones de interés general relevantes; por lo que también aquí sería necesaria una consideración atenta de la finalidad perseguida por la amnistía y la constatación de la realidad de esa finalidad. De otra forma, la impunidad que resulta de la amnistía sería incompatible con el respeto a los derechos fundamentales de la persona.

Existe, sin embargo, otro aspecto que ha de ser considerado en la relación entre la amnistía y los jueces. en el caso de la ley de amnistía que se está tramitando actualmente hemos visto que se han producido sucesivos cambios de redacción orientados a limitar la capacidad de los jueces para aplicar la ley. Ante el temor compartido por socialistas y nacionalistas de que los jueces impidieran la eficacia de la ley por vía de cuestionar su compatibilidad con el Derecho europeo o con la Constitución se han introducido medidas que tenderían a operar ex lege; de tal manera que los jueces se verían compelidos a proyectar sobre individuos concretos las disposiciones de la ley sin tener margen de apreciación. Así, por ejemplo, mediante la obligación de levantar las medidas cautelares que hubieran sido adoptadas con independencia de que se considere que la ley es contraria al Derecho de la UE o a la Constitución (así en el art. 4 de la Ley, especialmente en su letra c), donde se establece que la "suspensión del procedimiento penal por cualquier causa no impedirá el alzamiento de aquellas medidas cautelares que hubieran sido acordada con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley y que implicasen la privación del ejercicio de derechos fundamentales y libertades públicas". Es claro que se pretende "blindar" a los beneficiarios de la amnistía frente a las dudas de los jueces sobre la ley, establecido una obligación de aplicación inmediata que, sin embargo, choca con la imposibilidad de que los jueces apliquen normativa interna, aunque sea de rango legal, que consideren contraria al Derecho de la UE o la Constitución.

Sobre este punto, el dictamen de la Comisión de Venecia indica que no hay afectación a la separación de poderes, en tanto en cuanto cualquier medida que se adopte en relación a los afectados por la amnistía deba ser adoptada por los jueces (núm. 104 del dictamen), debiendo interpretarse en ese sentido la norma; (núm. 107); para que, en cualquier caso no se prive a los tribunales de su competencia para interpretar y aplicar la ley de amnistía.

En definitiva, los tribunales han de disponer de margen para aplicar la ley de amnistía en relación a individuos concretos y si consideran que es contraria a la Constitución o al Derecho de la UE han de poder ponerlo de manifiesto con los efectos que esto tenga. En nuestro ordenamiento estos efectos son la imposibilidad de dar aplicación a la norma que se considera inconstitucional o contraria al Derecho europeo, en tanto no se clarifique esta posible contradicción por el Tribunal Constitucional o el Tribunal de Luxemburgo.

6. Comisiones de investigación y jueces

El dictamen de la Comisión de Venecia, finalmente, se ocupa de una cuestión que no está referida a la ley de amnistía, pero que fue planteada por el Senado de España, la relativa a las comisiones de investigación en el Congreso sobre la actuación de los jueces en relación al procés.

Como es sabido, la amnistía se enmarca en un programa más general de legitimación del secesionismo y de deslegitimación de quienes se opusieron a él en el año 2017. El poder judicial es una de las dianas de ese intento deslegitimados, que tiene como una de sus herramientas comisiones de investigación en el Congreso orientadas a hacer rendir cuentas a los jueces por su enjuiciamiento a quienes intentaron derogar la Constitución en Cataluña. Así lo advirtió con claridad la portavoz de Junts en el Congreso, Míriam Nogueras, quien declaró que "toda esta gente pagará lo que ha hecho, y no solo los jueces"

Sobre estas comisiones, el informe de la Comisión de Venecia es meridianamente claro. Indica que las comisiones del legislativo tienen como función el control del poder ejecutivo, no del judicial (núm. 103 del dictamen). Recalca la importancia de la independencia del poder judicial y concluye que esas comisiones ni pueden citar ni invitar a comparecer a los jueces, en particular para declarar sobre los asuntos de los que han conocido (núm. 118 del dictamen).

La posición de la Comisión de Venecia es clara, lo que en buena lógica debería conducir a desactivar las comisiones de investigación que se pretenden poner en marcha sobre las actuaciones judiciales vinculadas al procés.

IV. Conclusión

El dictamen de la Comisión de Venecia en relación a la ley de amnistía que se está tramitando en España está llamado a convertirse en una referencia para el tratamiento internacional de esta figura. Como elementos más destacados, confirma que las amnistías pueden ser herramientas útiles en determinados contextos de conflicto, supeditadas a su compatibilidad con la Constitución del Estado y, en tanto que medidas de carácter excepcional, justificadas cuando respondan a un fin legítimo, como puede ser la búsqueda de la reconciliación. Ahora bien, ese fin debe ser real y, en lo que se refiere a la reconciliación, resultado de un diálogo previo, con participación de las víctimas y asunción de responsabilidad por los responsables. La aprobación de la ley debería hacerse por una amplia mayoría, como reflejo, precisamente, del consenso que debe respaldarla.

En lo que se refiere a la amnistía que se está tramitando en España:

- plantea las dudas existentes sobre su constitucionalidad (aunque sin pronunciarse sobre este extremo, pues no le corresponde a la Comisión de Venecia hacerlo);

- afirma con rotundidad que la vía de urgencia no es la adecuada para la aprobación;

- indica que la tramitación debería hacerse con aportación de los informes que se prevén para los proyectos de ley;

- dice que han de explorarse mecanismos de justicia transaccional;

- sostiene que existen dudas sobre si la ley no persigue amparar a individuos concretos (lo que la deslegitimaría);

- cuestiona que la ley sea un instrumento adecuado para conseguir su fin declarado.

- constata que tanto su ámbito de aplicación temporal como material es excesivamente amplio;

- informa de que existen dudas sobre la compatibilidad con el Derecho de la UE de la ley en lo que se refiere a los delitos de terrorismo;

- pone de relieve que no se establece con la suficiente precisión la vinculación entre la malversación amnistiada y los fines perseguidos por la amnistía;

- recuerda que ha de garantizarse margen suficiente a los jueces para la aplicación de la ley;

- rechaza, finalmente, que el Congreso pueda siquiera invitar a jueces a participar en comisiones de investigación relativas a los asuntos de los que han conocido.

Pero, para Félix Bolaños, la Comisión de Venecia avala la ley de amnistía.